凌云评析 | 农村土地承包经营权纠纷
1528 2023-06-21 22:40
案情缘起
1999年1月，村小组作为发包方与秦某签订《农村土地承包合同书》，约定将水田、旱地共32.4亩发包给秦某，县政府向秦某核发土地承包经营权证，证书未载明具体地块、地名及四至界线。2003年10月，秦某与同村村民陈某签订《土地承包合同》，约定秦某自愿将已使用的位于村东南方向约1800米高的一块35亩的山坡地，有偿分包给陈某种植橡胶使用；承包期限为永久性；在承包期内，陈某有权自主经营地面作物并取得收益，如发生地界纠纷，秦某有义务负责处理，因地界纠纷给陈某造成损失的，秦某应当给予赔偿；承包期内，陈某负责缴纳法定税费，不得随意改变土地性质，须于2003年12月底前向秦某付清1万元的承包金，不得逾期。村小组组长在该土地承包合同上签名并注明村小组意见：情况属实，村委会同意。合同签订后陈某支付秦某承包金1万元并经营管理该土地至今。县政府于2004年1月将陈某登记为村小组农户。2017年4月，发包方村小组与陈某女（陈某已死亡）签订《农村土地承包合同书》，随后县政府向陈某女颁发农村土地承包经营权证，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日止，载明四至界线、地名及面积33.2亩。
案情起伏
秦某与陈某女就土地承包经营权争议自2014年至2023年，历经一次民事诉讼，一次行政复议，七次行政诉讼。
1.2014年1月，秦某提起确认合同无效之诉，诉请法院确认2003年10月与陈某签订的《土地承包合同》无效。法院判决，合同中承包期限超过2028年12月31日的部分无效。
2.2019年，秦某不服县政府于2017年向陈某女颁发农村土地承包经营权证，向县法院提起行政诉讼，请求判令撤销该证，县法院判决驳回秦某的诉讼请求。
3.2020年，秦某不服县政府的一审判决，提起上诉。二审法院以县政府的颁证程序违法，原审判决适用法律错误，撤销一审判决，同时撤销陈某女持有的农村土地承包经营权证。
4.随后，秦某向县农业农村局申请确权换证，请求将案涉争议地块的农村土地承包经营权登记在其名下，县农村局以该地块尚存争议未解决为由，作出暂不予换发新证的回复。秦某不服，向州农业农村局申请行政复议，州农村局作出行政复议决定，认为县农业农村局应对秦某持有的土地承包经营权证予以确权换证。
5.2021年，陈某女不服州农业农村局作出的行政复议决定，诉请法院予以撤销，法院以该复议决定认定事实不清、违反法定程序为由，判决撤销行政复议决定。
6.2021年，秦某不服，提起上诉，二审法院维持原判。
7.2022年，秦某不服二审判决，申请再审，再审法院以行政复议决定违反正当程序原则为由，裁定驳回秦某的再审申请。
8.2021年12月，陈某女申请再审，请求撤销2019年的一审及2020年的二审行政判决。2022年7月，高院以原审判决、裁定适用法律、法规确有错误为由，指令原二审法院再审。
9.2023年4月，原二审法院裁定撤销2019年及2020年的行政判决，驳回秦某的起诉。即撤销县法院作出的驳回秦某诉讼请求的行政判决及二审法院作出的撤销一审判决，同时撤销陈某女持有的农村土地承包经营权证的行政判决。
尽管再审撤销了一审和二审的行政判决，州农村局的行政复议决定最终亦被撤销，但双方的争议并未实质解决。陈某女被撤销的权证不因撤销权证的判决被撤销，而自然恢复效力。而今，陈某女只得重新申请颁证，然而，在程序启动上，县政府及其农业部门各有说辞，似乎因一审及二审行政判决被撤销，被弄得无所适从。
案件评析
一、本案的农村土地承包经营权纠纷是否属于行政诉讼受案范围？
根据《农村土地承包法》（2009年修正）第二十二条“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”的规定，陈某女自其与村小组签订的农村土地承包合同生效之日，取得争议土地的承包经营权，县政府向陈某女颁发《农村土地承包经营权证》的行为属于行政确认，但该行为本身并不能直接处分秦某或陈某女农村土地承包经营权，也不会产生新的农村土地承包经营法律关系，秦某提起行政诉讼的核心是对陈某女取得案涉土地的承包经营权有异议，认为该土地应属其承包经营，双方之间争议的是实体承包关系，不属于行政诉讼审查范围。在双方均有土地承包合同，而相关民事争议未解决前，秦某不具备提起行政诉讼的前提条件。换言之，秦某与陈某女之间的土地承包经营争议实质是民事争议，人民法院不应在行政诉讼中实体审查，而应驳回秦某的起诉。基于此，再审法院撤销一审及二审判决，并驳回秦某的起诉。既然本案的纠纷不涉及行政法上的实体权利义务关系，那么行政复议机关能否进行实体审查，将争议土地的承包经营权认定为秦某所有。
二、本案的农村土地承包经营权纠纷是否为土地权属纠纷？
《确定土地所有权和使用权的若干规定》未将土地承包经营权列为土地权属争议。同时，《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项明确，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件处理。农村土地承包经营权纠纷与土地权属纠纷都会涉及到土地使用权的归属问题，两者相区别的核心要点在于权利来源。凡是因集体土地承包而取得集体土地使用权，并在此基础上与其他集体土地承包人发生土地使用权纠纷的，属于土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十六条规定的土地权属纠纷范畴 1 。 故本案的农村土地承包经营权纠纷不属于土地权属纠纷。
陈某女与秦某因承包地的流转关系发生土地使用权纠纷，但双方权利来源于集体土地。如前所述，对土地承包经营权的处分，是集体土地所有人行使所有权权能的法定内容，行政机关不应越俎代庖，直接认定权利的归属主体。
陈某女的农村土地承包经营权证被二审法院判决撤销后，陈某女与村小组签订的土地承包合同，在未经法定程序确认无效或撤销的前提条件下，州农业局作为行政复议机关亦无权直接处分，将争议地块的承包经营权认定为秦某享有，而应对双方的争议不予实体审查。实务中，亦有人民政府对农村土地承包经营权纠纷作出实体处理决定的，如前分析，农村土地承包经营权争议也不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。
三、本案争议解决途径
对于土地承包经营权纠纷，法律法规设定了多元化的纠纷解决机制，当事人既可以通过协商、调解、仲裁等方式，也可以通过民事诉讼方式寻求解决 2 。本案中，陈某女现重新申请登记颁证，县政府认为，应对陈某女与村小组签订的土地承包合同的效力进行合法性确认，县农业部门则认为，法院的判决并未明确陈某女享有土地承包经营权。不管如何，陈某女的权证被二审法院错误撤销，二审法院对本案争议的实质解决负有一定的责任。因此，愚以为，二审法院应当有效引导、积极推动争议的解决，如双方的争议仍不能依法实质性解决，必将再次深陷讼累，造成司法资源的严重浪费。
四、本案的土地承包流转关系为何种法律关系？
本案中，双方的主要争议点在于，土地承包流转关系是承包经营权的转让，还是转包。依据双方签订土地承包合同时适用的《农村土地承包法》3，结合合同内容及村委会的意见，加之陈某女作为本村村民经营土地至今的事实，可以认定秦某与陈某的土地承包关系是承包经营权的转让，秦某已退出原承包关系，陈某女与土地发包方已建立新的承包关系。正基于此，村小组作为土地发包方与陈某女签订土地承包合同，陈某女因此取得土地承包经营权。
即便以现行的法律来看，双方的流转关系仍是土地承包经营权的转让。2023年5月1日起施行的《农村土地承包合同管理办法》对土地承包经营权转让问题作出了规定，一是受让方应是本集体经济组织的农户；二是转让土地承包经营权应以书面形式向发包方提出申请，经发包方同意后签订书面合同。原承包方与发包方在该土地的承包关系终止，并不得再要求承包土地。
五、农村土地承包经营权证的颁发程序
根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定 4，颁发农村土地承包经营权证的前提条件为承包方与发包方签订承包合同以取得土地承包经营权，再进行层报审批合格后，方可登记发放农村土地承包经营权证。
本案中，陈某女与发包方签订的土地承包合同自成立之日起生效，至今仍然合法有效。县人民政府及其农业部门应依据该承包合同，按法定程序向陈某女登记颁证，至于秦某对此行为提出的异议，可由其通过民事诉讼的方式解决，如法院最终认定陈某女与发包方签订的承包经营合同无效或判决撤销，县人民政府再依据生效的法律文书注销陈某女的权证，并非如所认为，在造册登记过程中，若秦某提出异议，则应停止颁证程序。
综观本案，案涉纠纷在双方争讼近十年之久，并未得到有效解决。特别是在陈某女取得土地承包经营权证后，案涉争议亦未通过合法程序予以处理。溯其根源，固然有部分法院及行政机关的原因，但也有其他因素所致。一方面，相关法律尚不够完善健全，对于哪些类型的争议属于权属争议，虽然法律法规作出了一些规定，但这些规定较为琐碎，不够系统。另一方面，权证的核发程序也存在漏洞。秦某1999年持有的权证四至不清、界线不明、面积不准，在林权改革时，其土地承包经营权证已换发为林权证，但未被收回注销。在向陈某女颁发承包经营权证时，相关部门亦未对秦某的权证进行注销，以致于秦某至今仍持有原已失效的土地承包经营权证。
文章参考资料如下
[1]（2020）最高法行申12423号行政裁定书
[2]《民法典》第三百三十三条、《农村土地承包法》第二十三条、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（2020年12月23日通过）第一条规定
[3] 2003年版的《农村土地承包法》
[4] 实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
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撰稿 | 范凤娟
编辑 | 陈晓艳
审核 | 范凤娟
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