凌云视界 | 有关女足球员遭“强拆”一案有关法律问题的浅析

本案中，烟台市某区综合执法局对涉案建（构）筑物实施强拆除在法律意义上属于行政强制执行行为，系在其作出《责令限期拆除决定书》后又作出的另一具体行政行为。

《行政强制法》规定的行政强制执行包括两种形式，行政机关自行强制执行和人民法院强制执行。其具体程序分别列于《行政强制法》第四章和第五章，依照《行政强制法》第五十三条的规定，没有行政强制执行权的行政机关可向人民法院申请强制执行。《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号）及最高人民法院行政审判庭（2013）行他字11号文均明确提出，“法律已授予行政机关行政强制执行权的，人民法院不予受理，并告知由行政机关强制执行”。据此，《城乡规划法》《土地管理法》等法律中有关强制执行权的具体规定成为区分适用上述程序的关键。

据公开新闻报道显示，2023年1月31日，某区综合行政执法局适用《城乡规划法》第六十四条向当事人作出《责令限期拆除决定书》。依照该法第六十八条、《行政强制法》第四十四条的规定及《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》有关意见，综合执法局实施强制执行应遵循以下要点：

1.有关部门在经县级以上地方人民政府责成后，即可行使行政强制执行权，无须另向人民法院申请非诉执行。但报请政府及作出责成均需履行内部程序，未经责成，某区综合执法局无权实施强制拆除。

2.某区综合执法局在依照《城乡规划法》第六十四条作出处罚决定后，一般还需满足当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的前置性规定，才可报请县级以上地方人民政府责成强制执行。

3.实施强制拆除前，某区综合执法局应依照《行政强制法》有关规定履行催告程序，制作并送达《行政强制执行决定书》，充分保障当事人的陈述、申辩权利及其他程序性权利。

互联网上传出的涉案处罚决定书明确有“如不服可自收到本通知之日起60日内，依法申请行政复议或6个月内直接向法院提起行政诉讼”等字样。而2023年2月10日6时，某区综合执法局实施强制拆除行为距离送达处罚决定文书不足10日，可能不符合《城乡规划法》第六十八条及《行政强制法》第四十四条的规定。除符合法律规定的特定情形，存在行政违法的可能性。

有争议观点认为，《行政强制法》第四十四条规定一般需在复议诉讼期限届满后才能启动行政强制程序虽充分保障了当事人救济权利的期限利益，但可能任由其滥用权利、故意拖延，一方面将严重影响行政效率、减损行政机关公信力，亦将对重大公共利益造成损害。另一方面，《行政复议法》第二十一条、《行政诉讼法》第五十六条明确规定，行政复议和行政诉讼期间，不停止行政行为的执行，强制拆除要求以当事人不申请复议和诉讼为前提，与“一经作出即发生效力”的原则相悖，影响其行为的既判力。某区综合执法局在处罚决定书载明的履行期限届满后，即可立即实施行政强制拆除，除非复议机关及人民法院依照法定事由要求其中止或终止执行。

对此，全国人大法工委在其编写的《<中华人民共和国行政强制法>释义与案例》作出解释，“考虑到很多时候强制拆除违法建筑物、构筑物和设施并不是非常紧急，为了防止继续实施违法建设，也有不少查封等停止施工的措施，因此进一步对程序作出规范，防止尚有争议未得到司法救济的强制拆除得以实施，损害当事人的合法权益。这个规定是对行政机关强制执行一般规定的例外，体现了公平、公正要求。行政机关强制执行是在行政决定中规定的期限届满后就可以实施，时间间隔较短。这也是根据实际情况和需求，对行政复议、行政诉讼不停止执行原则的突破”。

需特别注意的是，《行政强制法》设定有例外规定：

1.责令拆除在建违法建（构）筑物、其他设施

依照《城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门就在建违法建筑物、构筑物、设施作出责令停止建设的决定后，当事人逾期不自行拆除的，县级以上人民政府责成的有关部门有权查封施工现场、强制拆除在建违法建筑物、构筑物、设施，可以不受《行政强制法》第四十四条规定的复议或起诉期限届满限制。

2.存在法定需启动代履行、立即代履行程序的事由

如前所述，若按一般程序，违法建（构）筑物至少须在处罚决定依法送达6-7个月后才可依法实施行政强制。若一概不得申请人民法院强制执行，不利于抵制违法行为的蔓延，既增加了后期的执行难度，在情况紧急的情形下亦不符合保障公共安全的现实需要。因此，《行政强制法》第五十二条作为《城乡规划法》第六十八条、《行政强制法》第四十四条的特别规定，授权行政机关在符合条件的情况下实施代履行及立即代履行。但其适用条件较为苛刻，且适用范围受有严格控制。

依照《行政强制法》第五十条、第五十二条的规定，代履行限定在“做好事”事项，必须以当事人拒不履行法定义务的后果后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源为前提。而立即代履行的适用范围更为狭窄，只能适用需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的情形。

现联合调查组官方通报称“该区域涉及多户居民，私搭乱建、倾倒垃圾等情况严重”等信息，尚不足以判定其案件事实能否涵摄于上述规范。虽某区综合执法局对实施强制拆除是否符合保障公共安全、实现排除妨碍、恢复原状的目的，能否突破法定期限届满的前置条件、直接启动执行程序享有首次判断权，但《行政强制法》明确规定“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”，其实施“应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。也即要求某区综合执法局在恪守实体合法的基础上，需要对其实施立即执行的行为作出必要解释。

面对舆情，某区综合执法局不能仅持“清者自清”的态度，执法中不严格、不规范、不文明、不透明等问题均可能对公信力造成损害。坚持开展执法全过程记录，其目的就是为了保障当事人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权，在要求社会公众辩证看待互联网信息的同时，亦应依法做好信息公开。唯有如此，才能实现纪法效果、社会效果有机统一，带动社会形成崇尚法治之风，坚定法治信仰。

以上拙见仅系笔者结合有关法律法规、政策的官方释义及实践经验，基于已公开的部分信息所作的粗略探讨。限于篇幅，笔者将在后续文章中对有关法律问题进一步探究。本文仅作学术讨论，不当之处敬请斧正。