凌云视界 | 乡村振兴支柱产业的农村土地利用

系列文章简介

本系列文章系笔者在执业过程中对我国农村土地利用相关问题的一些学习和总结，文章将从土地产权与土地利用政策法规、国土空间规划、乡村振兴土地供应等角度出发，最后落脚于农村土地利用的全流程法律风险防控，力求提供一套完善的农村土地利用法律指南以飨读者，但受时间及篇幅限制，加之笔者经验、学识有限，文中难免有错漏之处，欢迎大家批评指正。

前言

中国的土地制度，尤其是城乡（国有土地及集体土地）二元的土地所有权制度安排，为改革开放以来的快速工业化和城镇化提供了充裕的土地要素和资金来源 ，城乡二元的土地制度主要体现在土地所有制、土地市场、地方政府的主体角色等方面。针对城市土地，经过四十多年的发展，已经形成了相对完备的以国有土地有偿使用和土地使用权流转的法律法规和制度体系，但农村土地受限于集体土地所有权及法律对其参与市场交易的限制，难以形成高效、独立、稳定的土地市场，大量的宅基地、承包地实质上仅仅扮演着“蓄水池”和“稳定器”的作用。随着乡村振兴政策进入深水区，农村土地作为重要的生产资料，势必需要构建一套更加高效、更加公平、合乎法律的利用方式。在上一篇文章中，我们探讨了我国土地基本制度及国土空间规划等农村土地问题，今天我们将以农村土地利用与乡村振兴支柱产业的土地需求作为切入点，为读者介绍不同的乡村产业振兴在农村土地利用方面的相关逻辑与依据。

一 农村土地的演变历史和现状

（一）农村土地的发展历程

1.新中国成立初期（1949-1952）农村土地个人所有制

在建国初期，颁布了《共同纲领》《土地改革法》在全国实现了农村土地个人所有制，无论是农用地、宅基地还是集体经营建设用地都是农民的私有财产，享有最完整的占有、使用、收益、处分及交易的权利。

2.计划经济时代（1953-1977）集体土地所有制下的集体经营

这个阶段最大的特点在于，在集体所有的前提下，采取农业生产合作社的形式，首先是将土地所有权中的经营权从个人剥离到合作社（初级社），后将除宅基地外的土地转化为合作社集体所有（高级社），正是通过这个阶段将农村土地由个人所有制逐步转变为集体所有制。

3.经济转轨时期（1978-2012）集体土地所有制下的家庭经营

这一阶段主要是由计划经济时代集体土地所有制下的集体经营转变为集体土地所有制下的家庭经营。在探索初期采用了“包产到户”的家庭联产承包责任制，后随着88年宪法修正案和02年《农村土地承包法》的颁布，明确了农村土地的集体所有和使用权可依法转让，是我国实施土地所有权与使用权“两权分离”的大胆尝试，坚持了“巩固所有权、强化使用权”的改革思路，摆脱了合作社时代下的集体行动困境。

4.深化改革时代（2013-今）集体土地所有制下的多方经营

2015年初在全国33个试点地区开展的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，也就是所谓的农村土地三项制度改革，标志着第四次土地制度改革的到来。本次改革到目前已经在三项制度上进行了深入探索，凸显了中央政府将市场机制引入农村土地利用与管理的决心。

（二）农村土地的范围

从土地权属的角度，可以根据《农村土地承包法》第二条，将农村土地分为三种，一是农民集体所有的土地，二是国家所有农民集体享有使用权的土地，三是其他依法用于农业的土地。可以说02年颁布《农村土地承包法》在《土地管理法》明确了集体土地的基础，进一步明确了农村土地的范围。从土地利用现状分类可以划分为农用地、农民集体所有建设用地、未利用地三种。通过如下示意图可以更加清晰直观的理解农村土地的范围。

二

乡村振兴支柱产业

乡村振兴战略包括乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴这五个方面。乡村振兴,产业先行，产业是基础,有了产业,农村才有人气,发展才有底气。何谓乡村振兴产业？在国家层面，已经颁布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》两文中做了详细阐述，可以作为未来重点进行发展的乡村振兴产业进行关注，笔者也用表格的形式整理了两文中与乡村振兴产业相关的内容。 

三

乡村振兴主要产业的具体土地利用政策

（一）现代种养业

1.种植业

种粮不赚钱，很多工商资本下乡发展种植业，基本上是流转土地用来种植经济作物或发展林果业，伴以产品初加工。因此，应先区分是种植粮食还是种植非粮，这关系到能否使用永久基本农田的问题。永久基本农田重点是用于粮食特别是口粮生产。一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。

一般来说非粮生产不得使用永久基本农田，包括：（1）将永久基本农田转为其他农用地及农业设施建设用地。（2）种植林果业和挖塘养鱼、种植苗木、草皮等用于绿化装饰及其他破坏耕作层的植物。（3）挖湖造景、建设绿化带。（4）新增建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。但下列情形也符合规定：（1）部分经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地，以及蔬菜生产基地可种植原有的棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物。（2）可与非粮食作物间作、轮作、套种。

对于一块土地是否属于永久基本农田，可以通过以下方式判断：一是按照规定，乡镇政府应在基本农田保护区设立保护标志。设立保护标志的地方，可按标志判断土地是不是永久基本农田。二是看土地承包证。一些地方土地承包证上载明了所承包的土地是不是基本农田。三是申请信息公开。如果依照前两条都不能了解，可以按照政府信息公开条例的规定，向自然资源部门申请信息公开，了解承包地是不是被规划为永久基本农田。

2.养殖业

对于养殖业使用土地，核心问题是永久基本农田和耕地的使用问题，具体包括以下几个方面。

（1）不得占用基本农田。

此前，种植设施和养殖设施是允许占用永久基本农田的。2019年自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》规定，种植设施破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，调整种植业和养殖业设施占用永久基本农田政策，明确规定严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

（2）占用一般耕地应经批准

自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》规定，设施农业可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。新的政策规定，严格控制新增畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准。至于如何批准，目前尚未明确具体操作政策，按照要求，对耕地转为农业设施建设用地实行年度“进出平衡”,即通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式,补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。县级人民政府应组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并组织实施。因此，今后新增畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地的，应纳入县级政府的年度“进出平衡”方案，不是想用就用了。

（3）如何办理用地手续

在符合上述要求的前提下，种植和养殖用地手续用地方式和程序仍然按照2019年设施农业用地政策方式办理，由农村集体经济组织或经营者在签订土地使用合同后向乡镇政府备案，养殖设施用地可由养殖场（户）与乡镇政府、农村集体经济组织通过协商并签订用地协议方式即可获得用地。乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。县级自然资源主管部门应将设施农业用地备案情况上图入库。未上图入库的，在自然资源部卫片执法检查时不予认可。

（二）乡土特色产业、农产品加工流通业和乡村休闲旅游业

这三类产业虽然是以农业生产为核心，但是大部分会涉及到非农建设，故将其归为一类进行讨论。乡土特色产业主要涵盖了特色种养、特色加工、特色食品、特色制造和特色手工业等具体产业。农产品加工流通业主要包括了农产品初/深加工以及农产品的收购、运输、储存、销售等。乡村休闲旅游业主要包括农业观光、乡村民宿、农家乐（包括民俗文化、休闲娱乐、食宿接待、农事参与类）。

（1）该类产业用地一般认定为建设用地

根据《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等。

直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，原则上应集中在行政村村庄建设边界内；利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制，并依法办理农用地转用审批和供地手续。具体用地准入条件、退出条件等由各省（区、市）制定，并可根据休闲观光等产业的业态特点和地方实际探索供地新方式。

（2）部分辅助设施用地可以纳入农用地管理

根据《中共中央　国务院 关于抓好“三农”领域重点工作 确保如期实现全面小康的意见》，部分辅助设施用地可以纳入农用地管理，具体包括：农业种植养殖配建的保鲜冷藏、晾晒存贮、农机库房、分拣包装、废弃物处理、管理看护房等辅助设施用地纳入农用地管理。纳入农用地管理后，按照土地管理相关规定，设施农业用地采取备案制度，无需办理农用地转用审批手续，无需进行用地指标管理。

（三）乡村新型服务业、乡村信息产业

根据《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，用于发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。

综上所述，未来农村土地作为重要的生产资料在乡村产业振兴的背景下大有可为，除目前已经出台的政策和部分地区开展的农村土地三项制度改革外，已经有部分省市在大力推进农村集体经营性建设用地入市、盘活闲置宅基地等政策，探索更加灵活多样的用地方式，我们也将在第一时间为读者带来更新更前沿的政策动向。

笔者简介

杨久华，云南凌云律师事务所专职律师，自然资源法律事务部主任。业务方向：国土、林业、矿业法律事务，房地产与建设工程法律事务。主导并参与某自治县僵尸企业处置与闲置土地收回专项法律服务、某濒危保护发展基地特许经营权收回专项法律服务、某房地产开发有限公司占用林地生态损害赔偿案、某机械机电市场违法占地案专项法律服务、某PPP退库清算专项法律服务等。

涂国正，云南凌云律师事务所专职律师，自然资源法律事务部执业律师。业务方向：国土、建设工程、企业法律顾问。

END

撰稿 |    校对 |    编辑 | 王奕璇

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