凌云视界 | 乡村振兴战略之土地利用政策概览
915 2022-11-01 17:03
本系列文章系笔者在执业过程中对我国农村土地利用相关问题的研究和分享，将从土地整体政策法规、土地用途管制制度、国土空间规划的前世今生等概念内涵出发，最后落脚于农村土地利用的全流程法律问题，力求提供一套完善的农村土地利用法律指南以飨读者，但受时间及篇幅限制，加之笔者经验、学识有限，文中难免有错漏之处，欢迎大家批评指正。
前言我国是一个发展中大国，近14亿人口中有一半人在农村；土地问题一直以来都是农村建设的核心问题。80年代中期以来，农村土地所有权和承包权分离后家庭承包制的红利基本完全释放，提供了大量的农村劳动力和土地资源，在我国工业化、城镇化初期阶段带来了巨大的增长动力。
而近年来，随着我国城镇规模迅速扩张，工业化与市场经济竞争快速发展的同时，也给乡村带来了诸多矛盾，农用地转为工、商用地所带来的直接经济增长逐步面临边际效益递减，越来越多的农村青壮年外出打工，导致农村“空心化”问题。如何利用好农村土地，就成为了推进乡村振兴、城乡融合、区域协调发展的重中之重。针对上述问题，2017年10月，在以习近平总书记为领导核心的中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中提出了乡村振兴战略；2021年2月21日，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布；2021年4月29日，十三届全国人大常委会通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》；2022年10月，中国共产党第二十次全国代表大会上的报告再一次强调了乡村振兴战略是高质量发展的压舱石，深化农村土地制度改革、积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能等成为经济建设、生态建设的重要组成部分。
综上，农村土地利用可以说是乡村振兴、区域协调发展中最为重要的前提。云南省属于山地高原地形，同时云南省又是我国高原特色农业大省，可用土地资源较少，土地资源特别紧缺珍贵。为解决农村土地利用问题，本文先就我国目前的土地基本政策和国土空间规划制度进行梳理分享。
一、以土地公有制和土地用途管制为核心的土地基本政策
根据《宪法》《土地管理法》的规定，我国土地法律中最重要的两个基本概念是土地公有制和土地用途管制。依据这两个基本概念可以将我国土地划分成不同类型。
（一）以所有制进行划分
如图，我国全部土地可以按所有制分为全民所有制和劳动群众集体所有制。其中全民所有即全体劳动人民所有的土地所有权由国家行使，国务院作为国家的代表，行使相关权利。劳动群众集体所有制也称集体所有，具体指乡（镇）、村、村民小组等性质的农业集体经济组织对土地的所有权。
（二）以土地用途进行划分
土地用途按照《土地管理法》第四条的规定，土地按用途分为三大类，包括农用地、建设用地、未利用地，其中农用地是指耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
2017年11月1日，新版《土地利用现状分类》国标发布实施，将土地利用类型分为耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地等12个一级类、73个二级类，并在附表中将73个二级类用途和土地管理法规定的三大类相对应。
二、从土地规划到国土空间规划
（一）土地规划发展的历史
围绕土地用途管制制度，我国从一开始就确立了国家主导的土地规划制度。目前涉及土地的主要是城乡规划和土地利用总体规划。我国当代城乡规划源起于1950年代苏联援建项目建设的需要，在借鉴苏联体制并在苏联专家帮助下逐步建立起来。在计划经济体制下，我国实行统一的中央计划，并通过各部门分工进行落实贯彻的管理体制。城乡规划因建设而起并为建设服务，因此从形成之初就一直由建设部门主管，这也是城乡规划一直被认为是建设规划的重要原因。
另一方面，尤其是1980年代中期组建国家土地管理局后又在1990年代末组建国土资源部，土地利用规划也逐渐从保护耕地过渡到对全类型土地的全面管控；由国土部门牵头编制土地利用总体规划。
进入新世纪后，随着发展既不断加剧着规划过程中多个两元对立：社会经济与空间、保护与发展、城市建设与非城市建设等等，而多种空间规划按领域对象的分而治之，也致使各类规划内容交错重叠，规划成果矛盾冲突，这也就成为提出“多规合一”并进而演进成国土空间规划的直接原因。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就明确要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”。2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。2018年自然资源部成立后，部长陆昊明确“规划既不是城乡规划，也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划，以后规划叫国土空间规划”。今年9月，在中宣部举行的新时代自然资源事业的发展与成就新闻发布会上，自然资源部副部长庄少勤宣布，在总体规划方面，全国的国土空间规划纲要已经编制完成。
（二）国土空间规划的基本框架和主要内容
1.国土空间规划的基本框架——“五级三类四体系”
国土空间规划“四梁八柱”的构建，也是按照国家空间治理现代化的要求来进行的系统性、整体性、重构性构建。可以把它简单归纳为“五级三类四体系”。
从规划层级来看，可以把国土空间规划分为纵向的“五级”，对应我国的行政管理体系，即国家级、省级、市级、县级、乡镇级。其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。
从规划内容类型来看，可以把国土空间规划分为“三类”，包括总体规划、详细规划、相关的专项规划。
总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。
详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。在本次规划编制过程中特别明确，在城镇开发边界外，将村庄规划作为详细规划，进一步规范了村庄规划。
相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，特别是对特定的区域或者流域，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。
从规划运行方面来看，可以把国土空间规划体系分为四个子体系：按照规划流程可以分成规划编制审批体系、规划实施监督体系；从支撑规划运行角度有两个技术性体系，一是法规政策体系，二是技术标准体系。
2. 国土空间规划的主要编制内容——“三区三线”
《土地管理法实施条例》第三条，明确赋予“三区三线”在国土空间规划中的法律地位。“三区”中的农业空间指以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地和村庄等农村生活用地；生态空间指具有自然属性的以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等；城镇空间指以城镇居民生产、生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间及部分乡级政府驻地的开发建设空间。“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控，国土空间规划的“三区三线”要服务于全域全类型用途管控，管制核心要由耕地资源单要素保护向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。
（三）国土空间规划和土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划的关系
国土空间规划是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合统一的规划，将实现“多规合一”。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条，经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。国土空间规划是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合统一的规划，将实现“多规合一”。可以说，随着从上到下的国土空间规划逐步完成编制，原有的一系列规划将逐步停止使用，这也意味着在编制完成前，原有的规划仍然将发挥其相应作用。
笔|者|简|介 杨久华
云南凌云律师事务所专职律师，自然资源法律事务部主任。业务方向：国土、林业、矿业法律事务，房地产与建设工程法律事务。主导并参与某自治县僵尸企业处置与闲置土地收回专项法律服务、某濒危保护发展基地特许经营权收回专项法律服务、某房地产开发有限公司占用林地生态损害赔偿案、某机械机电市场违法占地案专项法律服务、某PPP退库清算专项法律服务等。
涂国正云南凌云律师事务所专职律师，自然资源法律事务部执业律师。业务方向：国土、建设工程、企业法律顾问。
下期预告
碍于篇幅限制，我们将在下一篇农村土地利用系列文章继续更加深入地探讨农村土地权属及利用方式的相关法律问题，感谢各位读者百忙之中的阅读，期待下次再见！
END
撰稿 | 杨久华 涂国正
编辑 | 王奕璇
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