凌云探索 | 规范监管保障流转当事人合法权益

429 2023-12-04 16:54

规范监管保障流转当事人合法权益

——《云南省工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权行政审批和风险防范实施办法（试行）》相关法律问题刍议

“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收”。但近年来，工商企业等社会资本在土地经营权流转过程中问题频发，有必要建立健全秩序管理机制，引导和监督农村土地经营权规范有序流转。

2023年9月25日，云南省农业农村厅、云南省发展和改革委员会、云南省财政厅、云南省自然资源厅等7部门制定并印发《云南省工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权行政审批和风险防范实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）。本文拟结合法律法规及政策规范文件，对《实施办法》所涉相关法律问题进行探讨，希望为实践活动提供一些参考。本文将从宏观问题切入，权当“抛砖引玉”。

一、《实施办法》主要涉及的法律法规、政策依据

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》¹提出要“加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。”“工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失”。

2018年修订的《农村土地承包法》将监管制度“入法”，第四十五条²规定“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。”2021年3月1日施行的《农村土地经营权流转管理办法》在其第二十八条至第三十二条首次对工商企业等社会资本流转土地经营权分级资格审查和项目审核制度进行了明确。并规定“县级以上地方人民政府可以根据本办法，结合本行政区域实际，制定工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范实施细则”。

2022年1月4日，《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确提出“落实工商资本流转农村土地审查审核和风险防范制度”。2022年1月30日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）并在公布的《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2022年版）》第409项、《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2023年版）》第406项将“工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权审批”列入行政许可事项清单，并明确实施机关为“省级、设区的市级、县级、乡镇政府（由农业农村部门或者农村经营管理部门承办）。

2023年3月27日，农业农村部办公厅印发的《关于做好工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权审批相关工作的通知》（农政办发〔2023〕5号），要求各省严格落实主体责任，抓紧健全实施依据，明确审批对象范围，明确行政许可条件和审核审查方式，明确分级审批权限。

2023年9月25日，云南省农业农村厅等7部门在农业农村部制定发布《工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权审批实施规范》《农业农村部办公厅关于做好工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权审批相关工作的通知》的基础上，根据《农村土地经营权流转管理办法》的指导性规定，结合本行政区域实际，共同研究制定《实施办法》。

二、为工商企业等社会资本流转土地经营权事项设定行政许可的必要性

依照《行政许可法》第十二条³、第十四条⁴的规定，《农村土地承包法》第四十五条系设立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权行政许可及相应审批的直接法律依据。作为行政许可，《实施办法》所确立的审批程序具有赋权性和解禁性。其存在前提是法律规范的一般禁止，对是否准予行政许可的决定过程，就是对是否可以解除一般禁止依法作出判断的过程，办法第十二条⁵“未按规定提交审查审核申请或审批未通过的，不得开展土地经营权流转活动”的规定对此有明确体现。

但该条规定似乎与《民法典》《农村土地承包法》有关条文相悖。有观点认为，根据《民法典》第三百三十九条⁶、《农村土地承包法》第三十六条⁷、《农村土地经营权流转管理办法》第六条⁸、第八条⁹的规定，“土地承包经营权人及其他承包方可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权”“没有土地承包经营权人及其他承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转承包方的土地经营权”。也即流转的意愿、价格、期限、方式、对象等应由土地承包经营权人及其他承包方自主决定。且《土地管理法》《土地管理法实施条例》已设置“长牙齿”的硬措施，对所涉的违法违规行为采用事后监督等其他行政管理方式能够查处解决，该事项符合《行政许可法》第十三条¹⁰规定的可以不设行政许可事项的基本要件，不宜通过行政行为对土地经营权流转涉及的民事法律关系进行干涉和调整。

但笔者认为，行政许可主要适用于通过事后补救难以消除危险影响，或是以事后监管方式将会付出更高成本的事项。放开工商企业等社会资本参与土地经营权流转所引发的问题早有显现，如“下乡圈地”、流转土地“毁约弃耕”、以土地流转为名“融资诈骗”等问题；以土地流转等各种名义违规占地建设旅游度假村、高尔夫球场、房地产、餐饮会所、农家乐和工矿仓储等“非农化”问题以及违反相关产业发展规划大规模流转耕地不种粮的“非粮化”问题对土地管理秩序造成了严重损害。土地利益兼涉经济利益和国家利益、社会利益，必须依法加以指导和管理。《土地管理法》第三条明确规定，“各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”对土地经营权流转设定行政许可，系发挥事前控制手段优势，落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，能够有效抑制土地经营权流转活动对公共利益造成负面影响的可能性，通过制度和程序依法对符合条件和具备资格的工商企业等社会资本解禁，赋予其开展适度规模土地经营活动的权利，有利于“营造良好的营商环境，保障工商资本合法合规进入农业渠道畅通。”

三、《实施办法》要点探讨

（一）

《实施办法》对受让方的主体范围、资格条件作了明确限制，但缺乏对再转让条件的规定

《实施办法》中社会资本一词范围较广，既包括有限责任公司等法人主体，亦包括自然人等非法人主体，且依照《农村土地经营权流转管理办法》（农业农村部令2021年第1号）第二十八条11的规定，对法人、非法人组织或者自然人中受让方的范围作了列举，明确排除了本集体经济组织成员对《实施办法》的适用。

为加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范，《实施办法》第六条¹²第三项还进一步限定受让方的资格条件，即受让方除要具备农业经营能力（资质）外，还应当有良好的社会信誉和信用记录，即“近3年内无失信行为，无欠税欠薪、食品安全、安全生产事故等问题，无坑农害农现象，无银行资信不良记录等；”

需特别注意的是，由于行政许可申请人获得行政许可需要符合特定资格或法定条件，原则上绝大多数行政许可不得转让，《行政许可法》第九条¹³规定“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让”。《实施办法》第七条第六项¹⁴、第十一条第一项¹⁵虽规定“涉及再流转的，要取得原承包户同意”，但未明确再转让是否需要对次受让方资格条件进行审查并重新履行审批程序，《农村土地经营权流转管理办法》第二十一条¹⁶要求由发包方履行报告义务不具有强制性和约束力，以何种形式报告及相应的后续程序亦不够细化，实践操作过程中可能存在争议。如单纯从保护用益物权的角度出发，在流转中仅考虑尊重受让方的意愿，不符合《实施办法》规定的资格条件的社会资本将可能任意通过再转让的方式从经审批的受让方处流转土地经营权进而规避审批，易使程序设置形同虚设。

建议县级以上人民政府在具体落实和完善细则时对上述问题予以细化，在未有制定细化和补充规定的情况下，可酌情考虑“加强事中事后监管，及时查处纠正违法违规行为”，通过完善检查、监督机制来形成有效制约。

（二）

《实施办法》进一步细化土地经营权流转分级审查制度，占地平衡”等项目前置程序可能发生变化

《中共中央、国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出要总结地方‘小田并大田’等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题”。“引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营”成为主要抓手。《实施办法》第十一条在《农村土地经营权流转管理办法》第二十九条17的基础上，按照流转面积范围细化了省、市、县、乡（镇）四级审查审核制度。因“占补平衡”等土地整治项目通常需流转的土地经营权面积较大，项目实施机构在与集体经济组织签订流转协议前需签订《流转意向书》并依照《实施办法》办理审批或备案，前置程序将发生变化。

经笔者整理《山东省工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权资格审查、项目审核和风险防范管理办法》（鲁农法字〔2022〕30号）及其他省（市）相关文件的征求意见稿中有关表述，多数省（市）将所涉程序表述为“审核”“审查”。鉴于实践中“审核”“审查”“审批”“核准”“备案”“登记”均系按照性质、功能及程序对行政许可进行的分类。《实施办法》按照法律属性区分内部程序和外部程序独立表述为“行政审批”和“行政许可”更简洁直观，有利于划分受让方和许可审批机关的权利义务。

法律意义上，行政许可通常是行政许可申请人经过若干审批手续和程序的最终结果，对申请人和利害关系人的权利义务将产生实际影响。而行政审批属于行政许可机关的内部程序，不直接对申请人产生法律拘束力。据此，《实施办法》第二章第六条、第七条、第八条主要是对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权许可条件和标准的细化规定。该章其他条文则是各级人民政府及农业农村部门或者农村经营管理部门办理行政审批的程序性规定，清分了各级政府及职能部门在资格审查、项目审核和风险防范方面的工作职责。

鉴于土地经营权流转涉及农民基本经济权益保护，属于直接面向人民群众、量大面广、由乡（镇）服务管理更方便有效的事项，《实施办法》在落实《农村土地承包法》第十二条¹⁸、《农村土地经营权流转管理办法》第五条¹⁹规定的基础上，衔接集体经济组织成员（代表）大会与拟流转土地所在地的乡（镇）人民政府及由农业农村部门的联审关系，对申请材料、审查审核程序作出了明确。确立了以集体经济组织自治、民主决策为基本，乡（镇）人民政府负首要监督责任的机制。

需特别注意的是，上述权责划分既是审批关系的递进，亦是对事中事后监督检查权责的明确。一是上级行政机关对下级行政机关落实审批程序、作出许可行为的监督；二是许可审批决定机关对受让方申请土地使用权流转审批、履行流转合同情况的监督检查。前者是行政机关内部的层级监督，后者主要是对受让方是否依法在审批的条件和范围内从事农业经营活动进行的监督。除上述监督外，审批决定机关作出准予行政许可的决定后，还应当公开经审批的土地经营权流转情况，方便公众查阅，以发挥社会监督功能。

（三）

土地经营权抵押贷款制度将进一步得以落实

虽然早于2015年《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）即提出“推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作”。但由于云南省“工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权审批”行政许可事项未正式启动办理，受让方以土地经营权向金融机构申请抵押贷款受有限制。

《实施办法》和第二轮土地承包到期后再延长三十年等长效机制为土地经营权抵押贷款制度的实践提供了支撑条件。伴随农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证工作的不断推进和土地经营权流转抵押贷款制度的铺开，社会资本在有条件地区开展农业适度规模经营的意愿将得到进一步激发与“乡村振兴”“农业基础设施建设”政策将形成有效联动，为新型农业经营主体发展提供金融支持。

（四）

《实施办法》适用范围不包括林地和草地，相关程序需待相关法律规范另行设定

根据《农村土地承包法》第二条²⁰的规定，土地经营权应包括“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”但考虑到林业和草原经营管制上的特殊性和集体林权“三权分置”的实际推行情况，现阶段林地和草原所涉的农村土地经营权流转由国务院农业农村、林业和草原主管部门依照《农村土地承包法》第四十五条的规定另行制定规范。

习近平总书记在中央农村工作会议上提出“推进农村改革，必须保持历史耐心，看准了再推，条件不成熟的不要急于去动”。为引导和规范工商企业等社会资本依法投资林业发展，建立工商企业等社会资本取得林地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，国家林业和草原局在2020年3月10日即发出通知，就关于《工商企业等社会资本流转林地经营权管理办法（征求意见稿）》公开征求意见。2023年9月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》进一步提出，“鼓励各地采取措施，引导农户通过出租、入股、合作等方式流转林地经营权”“各地要依托现有平台搭建林权流转交易系统，建立社会资本投资林权的渠道。鼓励各类企业参与林业投资经营，加强对社会资本投资林业的全过程监督，建立健全联农带农机制。”相信待时机成熟，林地经营权流转管理办法将尽快落地。

本文系笔者就所涉法律问题所作的粗略探讨。限于篇幅，后续笔者将以系列文章的形式继续展开讨论。以上拙见仅作学术参考，不足之处敬请批评斧正。

注释（上下滑动）：

1 （十六）加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正违法违规行为，对符合要求的可给予政策扶持。有关部门要抓紧制定管理办法，并加强对各地落实情况的监督检查。

2 第四十五条县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。

工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的，本集体经济组织可以收取适量管理费用。

具体办法由国务院农业农村、林业和草原主管部门规定。

3 第十二条下列事项可以设定行政许可：

（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

4 第十四条本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

5 第十二条审批通过的，受让主体与承包方签订土地经营权流转合同。未按规定提交审查审核申请或审批未通过的，不得开展土地经营权流转活动。

6 第三百三十九条【土地经营权的流转】土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。

7 第三十六条承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。

8 第六条承包方在承包期限内有权依法自主决定土地经营权是否流转，以及流转对象、方式、期限等。

9 第八条承包方自愿委托发包方、中介组织或者他人流转其土地经营权的，应当由承包方出具流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并由委托人和受托人签字或者盖章。

没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转承包方的土地经营权。

10 第十三条本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：

（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；

（二）市场竞争机制能够有效调节的；

（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；

（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

11 第二十八条县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门应当加强服务，鼓励受让方发展粮食生产；鼓励和引导工商企业等社会资本（包括法人、非法人组织或者自然人等）发展适合企业化经营的现代种养业。

县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门应当根据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，引导受让方发展适度规模经营，防止垒大户。

12 第六条工商企业等社会资本（以下简称受让方）通过流转取得土地经营权审批行政许可条件包括以下5个方面。

（一）土地经营权流转程序合法合规，遵循依法、自愿、有偿的原则；

（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；

（三）受让方应当具备以下条件：具有农产品生产、加工、流通以及组织农业相关产业生产等农业经营能力（资质）；应当有良好的社会信誉和信用记录，能够积极承担、切实履行社会责任，诚信与资信状况良好，具有较强的租金支付、违约赔付、风险防范等资金保障能力；近3年内无失信行为，无欠税欠薪、食品安全、安全生产事故等问题，无坑农害农现象，无银行资信不良记录等；

（四）流转期限不得超过土地承包期的剩余期限；

（五）受让方通过流转取得土地经营权所经营的项目应当符合国家法律法规、国土空间规划、土地用途管制、农业生态环境保护、现代农业发展规划和产业布局要求。

13 第九条依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。

14 第七条审批应当提供的材料。

受让方为个人的，需提供以下材料：

（一）个人身份证复印件；

（二）个人征信证明材料；

（三）土地经营权流转意向协议书；

（四）土地经营权流转清单及对应的农村土地承包经营权证；

（五）拟流转未承包到户的集体土地需村集体经济组织成员（代表）大会同意的会议纪要；

（六）涉及委托流转的，需提供土地流转委托书；涉及再流转的，需提供取得原承包户同意的证明材料；

（七）农业经营项目规划、实施方案、经营风险评估、以往流转土地经营权备案记录等材料。

受让方为组织的，除提供以上（三）（四）（五）（六）（七）项材料外，还需提供以下材料：

（八）有效营业执照副本或者法人证件；

（九）经营主体章程；

（十）企业征信证明材料；

（十一）按照环境影响评价有关规定，分别提供所涉及的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。

（十二）农业经营能力（受让方的农业项目经营团队、拟注册公司注册资本金规模、流转风险保证及防范措施情况）或者资质证明。

15 第十一条审批应当按照以下程序进行。

（一）签订流转意向协议书。受让方单次流转土地经营权面积在50亩以上的，应先与承包方就流转面积、期限、价款等进行协商并签订流转意向协议书。涉及再流转的，要取得原承包户同意；涉及未承包到户集体土地的，应当按照法定程序经本集体经济组织成员（代表）大会三分之二以上成员（代表）同意，并与集体经济组织签订流转意向协议书。

（二）提出申请。受让方向拟流转土地所在地的乡（镇）人民政府提出申请，并提交流转意向协议书、农业经营能力或者资质证明、流转项目规划等审批所需材料。

（三）作出受理决定。乡（镇）人民政府收到申请后，对不在受理范围或申请材料不符合要求的，作出不予受理的决定，并自收到申请材料5个工作日内发出《不予受理决定书》告知申请方；对申请材料不符合要求且可以通过补正达到要求的，当场或者在5个工作日内向申请方发送《申请材料补正告知书》一次性告知，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。

（四）分级审批。由乡（镇）人民政府审批的，自申请受理之日起20个工作日内依法组织相关职能部门、农村集体经济组织代表、农民代表、专家等就土地用途、受让主体农业经营能力，以及经营内容是否符合当地产业规划等进行审查审核并作出审批意见。审批不通过的，向申请方发出《不予行政许可决定书》；审批通过的，向申请方发出《准予行政许可决定书》，审批结果及申请材料报县级农业农村部门备案。

由县级农业农村部门审批的，乡（镇）人民政府自申请受理之日起10个工作日内通过现场勘验等形式对申请材料进行初审。初审通过的，将申请材料及初审意见报送县级农业农村部门；初审不通过的，自申请受理之日起10个工作日内书面告知申请方，并说明理由。县级农业农村部门自收到初审意见后20个工作日内依法组织相关职能部门、农村集体经济组织代表、农民代表、专家等就土地用途、受让主体农业经营能力，以及经营内容是否符合当地产业规划等进行审查审核并作出审批意见。审批不通过的，向申请方发出《不予行政许可决定书》，审批结果转发乡镇人民政府；审批通过的，向申请方发出《准予行政许可决定书》，申请材料及审批结果报州（市）级农业农村部门备案，审批结果转发乡镇人民政府。

由州（市）级农业农村部门审批的，乡（镇）人民政府自申请受理之日起10个工作日内通过现场勘验等形式对申请材料进行初审。初审通过的，将申请材料及初审意见报送县级农业农村部门；初审不通过的，自申请受理之日起10个工作日内书面告知申请方，并说明理由。县级农业农村部门自收到初审意见后15个工作日内对申请材料进行审查，并将审查意见及申请材料报州（市）级农业农村部门。州（市）级农业农村部门自收到县级审查意见及申请材料后，于5个工作日内进行审核并作出审批意见。审批不通过的，向申请方发出《不予行政许可决定书》，审批结果转发县级农业农村部门和乡镇人民政府；审批通过的，向申请方发出《准予行政许可决定书》，申请材料及审批结果报省农业农村厅备案，审批结果转发县级农业农村部门和乡镇人民政府。

由省农业农村厅审批的，乡（镇）人民政府自申请受理之日起10个工作日内通过现场勘验等形式对申请材料进行初审。初审通过的，将申请材料及初审意见报送县级农业农村部门；初审不通过的，自申请受理之日起10个工作日内书面告知申请方，并说明理由。县级农业农村部门自收到初审意见后15个工作日内对申请材料进行审查，并将审查意见及申请材料报送州（市）级农业农村部门。州（市）级农业农村部门自收到县级审查意见及申请材料后，于5个工作日内进行审核并报送省农业农村厅审批。审批不通过的，向申请方发出《不予行政许可决定书》；审批通过的，向申请方发出《准予行政许可决定书》，审批结果转发州（市）级、县级农业农村部门及乡镇人民政府。

16 第二十一条发包方对承包方流转土地经营权、受让方再流转土地经营权以及承包方、受让方利用土地经营权融资担保的，应当办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。

17 第二十九条县级以上地方人民政府对工商企业等社会资本流转土地经营权，依法建立分级资格审查和项目审核制度。审查审核的一般程序如下：

（一）受让主体与承包方就流转面积、期限、价款等进行协商并签订流转意向协议书。涉及未承包到户集体土地等集体资源的，应当按照法定程序经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并与集体经济组织签订流转意向协议书。

（二）受让主体按照分级审查审核规定，分别向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门或者县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门提出申请，并提交流转意向协议书、农业经营能力或者资质证明、流转项目规划等相关材料。

（三）县级以上地方人民政府或者乡（镇）人民政府应当依法组织相关职能部门、农村集体经济组织代表、农民代表、专家等就土地用途、受让主体农业经营能力，以及经营项目是否符合粮食生产等产业规划等进行审查审核，并于受理之日起20个工作日内作出审查审核意见。

（四）审查审核通过的，受让主体与承包方签订土地经营权流转合同。未按规定提交审查审核申请或者审查审核未通过的，不得开展土地经营权流转活动。

18 第十二条国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。

县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。

乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。

19 第五条农业农村部负责全国土地经营权流转及流转合同管理的指导。

县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门依照职责，负责本行政区域内土地经营权流转及流转合同管理。

乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地经营权流转及流转合同管理。