凌云探索 | 自然资源执法法制审核和集体讨论程序节点刍议
1240 2023-12-04 16:00
行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式，行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下统称“三项制度”）落地以来，各领域执法活动日趋规范、透明，执法水平有了显著提高。但由于部分执法程序节点设置未在《行政处罚法》中明确，司法实践中对执法程序的先后关系仍存在较大争议。
笔者长期为行政机关执法活动提供法律服务，拟结合近期所承办的系列案件，对自然资源领域行政执法法制审核和集体讨论两项程序的节点设置有关问题进行探讨，希望能为这一实践焦点问题多积累一些思考。
一、问题提出
2021年7月15日施行的《行政处罚法》（2021修订）统一规范了立案启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等行政处罚程序。较之2018年1月1日施行的《行政处罚法》（2017修正），增设法制审核程序，明确了需法制审核的情形并规定“未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”。但《行政处罚法》（2021修订）第五十七条1、第五十八条2虽设定了法制审核、集体讨论两项程序的实施时点，却未明确两项程序与行政处罚告知、行政处罚听证告知程序的顺位关系，导致司法实务就上述程序应按何种顺序实施，如何界定程序违法存在较大分歧。
二、观点展示
鉴于法规、规章及规范性文件对部分领域行政执法程序进行了细化，以下笔者仅就云南省内自然资源执法领域所存在的争议问题和主要观点进行讨论：
观点一
观点二
三、笔者视角
笔者倾向于观点二的意见，这也是当下自然资源领域和市场监督管理领域行政执法所采用的程序范式。客观上“没有绝对完美的制度”，自然资源领域行政执法多直接关系当事人或者第三人重大权益以及涉及重大公共利益。行政处罚法制审核制度的实质，是通过内部监督，为行政机关负责人以及负责人集体讨论决策机制提供制度保障，确保决策事项的合法性，保护公民、法人或其他组织的合法权益。观点二的设计安排更能符合现实情况的需要，且不违反法律的强制性规定。具体理由如下：
首先，早在2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》即提出“严格执行重大执法决定法制审核制度”，三大制度落地后，《行政处罚法》（2021修订）又进一步明确了法制审核的具体范围。综合《行政处罚法》（2021修订）全文，运用体系解释的方法，法制审核和集体讨论两项程序介于法条表述的审核、决定两个阶段之间，该法第五章“行政处罚的决定”中“决定”一词应特指向特定主体作出的具有既定力、确定力的最终处理决定或处罚决定。依照《行政处罚法》（2021修订）第四十四条10的规定，“告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据”与“告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”属于《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》这两份核心文书中相互并列的关键要件。按照一般理解，行政机关应最大限度提升处罚决定的合法性，秉持谦抑性，不应容许其事先告知的处罚内容及事实、理由、依据与最终决定存有巨大差异，宜设置过程监督程序对前期调查形成制约。
其次，拟告知行政相对人的处罚内容及事实、理由、依据均应是调查取证程序终结所形成的处理意见，从法条的文义解释看，应是调查取证程序终结在先，而上述告知程序在后。行政相对人的陈述、申辩和在听证程序中形成的意见、辩解均不属于《行政处罚法》（2021修订）第四十六条明确列举的证据样式。陈述、申辩和要求举证听证归根结底属于行政相对人的法定权利而非特定义务，权利并非自动行使、当然行使，在处罚程序中，应尊重行政相对人不行使权利的自由。法制审核、集体讨论程序作为监督约束机制，应在法定条件成就时，不加区分的发挥其功能，而非将行政相对人的权利行使自由与行政机关内部程序相捆绑，行政相对人放弃自身权利时即“大而化之”，行政相对人积极行权时又“由简入繁”。
再次，回归制度设计的出发点，法制审核、集体讨论作为行政处罚程序的一部分，同样需要平衡程序的公正与效率价值，既要维护行政相对人的合法权益，又要避免增加程序负担，影响执法效率。自然资源执法工作专业性强、需调查收集的事实内容多、应依职权认定的要素条件杂，客观上行政相对人在调查中所发表的意见、辩解更偏重于自身违法事实的陈述，而非就所涉专门知识提出异议。经过案件会审、法制审核、集体讨论等内部程序审查，有利于对承办人员的事实认定、法律适用进行审核监督，也可给予承办人员专业判断与分析协助，能更好地实现有效阻却违法行政处罚的目的。
最后，《自然资源部关于印发<关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案>的通知》对《行政处罚法》第五十八条第一项作了细化，法制审核范围11已较《行政处罚法》作了扩展。且《行政处罚法》《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》也未忽略对行政相对人陈述申辩和听证程序中意见、辩解的听取与审查，在《行政处罚法》第四十五条12、规程第8.3条13，设定了复核机制，规定“自然资源主管部门对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核。”并明确“听证应当制作《听证笔录》，听证结束后，自然资源主管部门应当根据《听证笔录》，区分不同情况作出处理决定。”“当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。”在程序规范上依法保障了行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。
综上，自然资源领域行政执法程序中有关法制审核、集体讨论的程序设置，在有效规范行政执法行为、减少执法的违法风险的同时，已尽可能降低行政执法行为侵害行政相对人合法权益的风险，能够实现对行政执法违法或者不当行为的自我预防、自我控制、自我纠错，维护和保障行政相对人的合法权益。其范式应为：行政处罚决定前，自然资源主管部门依法进行案件会审、法制审核，由负责人对调查结果予以审查、组织召开专题会议对处罚内容、种类、幅度进行集体讨论，依照上述审查、讨论结果形成处理意见。随后严格按照法律规定向行政相对人送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知行政相对人违法事实、处罚理由、处罚依据和拟作出的处罚决定，保障行政相对人陈述、申辩和要求举行听证的权利。作出行政处罚决定后应依法送达并对外公示，告知行政相对人享有行政复议、行政诉讼的权利，保障其正常的救济途径。详细执法流程图可参考本文所附《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》附录F自然资源违法行为立案查处工作流程图。
本文系笔者在自身案件承办过程中就所涉法律问题所作的粗略探讨。限于篇幅，笔者将在后续以系列文章的形式对自然资源领域行政执法程序的其他法律问题继续展开讨论。以上拙见仅作学术参考，不足之处敬请批评斧正。
1 第五十七条 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；
（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。
2 第五十八条 有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：
（一）涉及重大公共利益的；
（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；
（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；
（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。
行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。
3 （四）审核程序。
重大执法决定应当在集体审议或审批前提请法制审核。
1.提交审核材料。提请法制审核时应当提供以下材料：
（1）拟作出的重大行政执法决定的情况说明；
（2）拟作出的重大执法决定的文本；
（3）拟作出的重大执法决定所依据的法律法规规章等依据；
（4）与拟作出的重大执法决定相关的证据材料；
（5）业务承办机构认为需要提供的其他相关材料。
提交审核材料不符合要求的，法制审核机构可以退回或要求补充。
4 第十条 重大行政执法决定拟以政府名义作出的，承办案件的部门或者组织在报政府审批前，应当送本级政府法制机构进行审核，报送审核时应当附承办部门或者组织所属法制机构的法制初审意见。
重大行政执法决定以行政执法机关名义作出的，由行政执法机关的执法机构在案件调查终结后5个工作日内，送本机关的法制机构进行审核。法制机构审核后，行政执法机关依照法定程序作出决定。
情况紧急，需要立即作出重大行政执法决定的，应当于决定作出后补办法制审核手续。
5 第十三条 重大行政执法决定拟以政府名义作出的，承办案件的行政执法机关在报政府审批前，应当送本级司法行政机关进行审核，报送审核时应当附承办行政执法机关所属法制审核机构的法制初审意见，或者法律顾问、公职律师的审查意见。
重大行政执法决定以行政执法机关名义作出的，由行政执法机关的执法机构在案件调查终结5个工作日内，送本行政执法机关的法制审核机构进行审核。法制审核机构审核后，行政执法机关依照法定程序作出决定。
情况紧急，需要立即作出重大行政执法决定的，应当于决定作出后补办法制审核手续。
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7.1 作出处理决定
案件经审理、重大执法决定法制审核，通过后，承办人员应当填写《违法案件处理决定呈批表》，附具《违法案件调查报告》《违法案件审理记录》《重大执法决定法制审核意见书》，报自然资源主管部门负责人审查，根据不同情况，分别作出如下处理决定：
（1）确有应当予以行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（2）对于单位、个人违法批准征收、使用土地或者违法批准勘查、开采矿产资源，应当根据情节轻重及具体情况，作出行政处理决定；
（3）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，作出不予行政处罚决定，予以结案；
（4）不属于本部门管辖的，移送有管辖权的机关，予以结案；
（5）因不可抗力终止调查的，予以结案；
（6）对于违法事实不成立、违法行为已过行政处罚追诉时效的，予以撤案；
（7）依法需要追究当事人及有关责任人党纪政务责任的，移送纪检监察、任免机关；
（8）涉嫌犯罪，依法需要追究刑事责任的，移送公安、监察机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，自然资源主管部门负责人应当集体讨论决定。
7.2 实施处理决定
（1）决定给予行政处罚的，按照本规程 8 的规定办理；
（2）决定给予行政处理的，参照本规程 8 的有关规定办理。应当明确违法批准征收、使用土地，违法批准勘查、开采矿产资源等相关文件无效，提出撤销批准文件、废止违法内容、依法收回土地等具体要求和追究党纪政务责任的建议。有关当事人拒不归还土地的，以违法占用土地论处；
（3）决定撤销案件的，填写《撤销立案决定呈批表》，报自然资源主管部门负责人批准后，予以撤案；
（4）决定不予行政处罚的，填写《违法案件处理决定呈批表》，报自然资源主管部门负责人批准后，予以结案；
（5）决定移送案件的，按照本规程 11 的规定办理；
（6）决定结案的，按照本规程 12 的规定办理。
7 8.2 告知
作出行政处罚之前，自然资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照本规程 9 规定的方式，送达当事人，当事人有权进行陈述和申辩。《行政处罚告知书》应当载明作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚、处理内容，并告知当事人依法享有的陈述和申辩权利。陈述和申辩应当由当事人在收到《行政处罚告知书》后五个工作日内提出。口头形式提出的，应当制作笔录。自然资源主管部门对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。自然资源主管部门不得因当事人的申辩而加重处罚。
8 8.3 听证
自然资源主管部门在作出以下行政处罚决定前，应当制作《行政处罚听证告知书》，按照本规程 9 规定的方式，送达当事人。听证告知和处罚告知可以一并下达或者合并下达。
（1）较大数额罚款；
（2）没收违法用地上的新建建筑物和其他设施；
（3）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；
（4）限期拆除违法用地上的新建建筑物和其他设施，恢复原状；
（5）暂扣资质证书、降低资质等级、吊销资质证书、许可证件；
（6）责令停业整顿；
（7）法律法规规定的其他情形。
《行政处罚听证告知书》应当载明作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，并告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后五个工作日内，提出书面申请，口头形式提出的，应当制作笔录。听证应当制作《听证笔录》，听证结束后，自然资源主管部门应当根据《听证笔录》，区分不同情况作出处理决定。自然资源行政处罚听证适用相关法律法规的规定及《自然资源听证规定》。
9 规定第8.4条规定，陈述、申辩或者听证中提出的事实、理由或者证据成立，需要修改拟作出的处理决定的，自然资源主管部门应当按照本规程 7.1 规定，调整或者重新作出处理决定，依法制作《行政处罚决定书》。《行政处罚决定书》应当按照本规程 9 规定的方式送达当事人。
10 第四十四条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。
11 自然资源部关于印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案》的通知第四条第二项审核范围：
自然资源部下列行政执法行为，在作出决定前应当进行法制审核：
1.涉及重大国家利益和社会公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险的行政执法决定；
2.直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出的行政执法决定；
3.案件情况复杂，存在重大法律疑难问题的行政执法决定；
4.由部作出的涉及没收违法所得、没收非法财物，限期拆除违法建筑等行政处罚决定；
5.由部作出的吊销勘查许可证、采矿许可证，吊销地质灾害防治单位甲级资质、甲级测绘资质等行政处罚决定；
6.撤回深海海底区域资源勘探、开发许可文件的决定；
7.其他认为应当进行法制审核的行政执法决定。
部派出机构可以参照本方案制定本单位的重大执法决定法制审核目录清单。
12 第四十五条 当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。
13 自然资源主管部门对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。
律师简介
涂川楠 | 执业律师
金融学（国际金融方向）、法学（经济法学方向）双学历。
云南凌云律师事务所总部政府行政专业委员会副主任
云南凌云律师事务所总部自然资源专业委员会副主任
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撰稿 | 涂川楠
编辑 | 凌竹
本月轮值领导审核 | 李春光 张晓山
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