内容摘要

2026年11月6日公布的《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》共55项修改，新增17个条文，条文总数由308条增至324条。草案的主要工作量不在创设，而在将过去十余年间散见于部门规范性文件、检察规范与司法解释中的成熟规则系统性地升格为法律。规范升格具有实质意义，但制裁机制的缺位使许多规则的实效存疑；权力配置方面未触及批捕权司法化、逮捕与羁押分离、律师在场权等结构性问题；部分规则仅完成局部修改，制度配套尚付阙如；个别新增条文存在授权模糊或概念不明确的问题。基于此，本文提出四项在现行框架内应当修改且可能修改的完善建议。

关键词：刑事诉讼法修改；规范升格；比例原则；制裁缺位；捕诉一体；无罪推定

2026年11月6日，中国人大网公布《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》[1]，向社会公开征求意见，截止日期为同年12月5日。草案共55项修改，新增17个条文，删去1条，条文总数由308条增至324条。这是刑事诉讼法自1979年制定以来的第四次修改，距2018年第三次修改已逾八年。修改内容涵盖七个方面：完善刑事诉讼基本原则，完善人身强制措施，完善涉案财物查封、扣押、冻结和处置程序，进一步保障诉讼参与人权利，完善分工负责、互相配合、互相制约机制，完善未成年人刑事案件诉讼程序，完善涉外刑事诉讼制度。

纵观草案，可以得出一个基本判断：此次修法的主要工作量不在创设，而在搬运——将过去十余年间散见于部门规范性文件、检察规范、司法解释中的成熟规则，系统性地升格为法律。规范升格本身具有实质意义：援引方式改变，规则稳定性增强，权利保障的规范位阶提升。但升格的同时，制裁机制的缺位使得许多规则的实效存疑。

本文拟从规范升格、比例原则体系化、制裁缺位、结构性局限四个维度评析草案，并就四处具体条文提出完善建议。

01规范升格：从部门规定到法律

草案新增条文分布集中：涉案财物10条（第144条之一至之五、第258条之一至之五），单位犯罪2条（第190条之一、之二），羁押与通知2条（第93条之一、第95条之一），被害人保护与未成年人程序各1条（第14条之一、第281条之一），涉外反制1条（第308条之一）。定罪量刑规则几乎未动。立法者的着力点在于：现行法在定罪规则上争议不大，在如何对待人和财物上问题不小。

按规范性质，草案条文可分为两类：新增权利与升格规则。新增权利指过去法律上没有、此次写进去的内容，如被害人保护专条（第14条之一）、诉讼代理人阅卷权（第47条第2款）、被害人死亡后近亲属抗诉请求权（第229条）、未成年被害人法律援助（第278条第2款）、单位犯罪诉讼代表人（第190条之一、之二）等。升格规则指过去已在部门规定、检察规范、司法解释中存在，此次搬进法律的内容，如会见“四十八小时以内见到”（第39条）、羁押期限不得超过预期刑期（第98条）、审查逮捕应当讯问并听取律师意见（第88条）、羁押必要性“定期”审查（第95条）、讯问录音录像扩至“可能判处三年以上”（第123条）、电子数据纳入排除范围（第56条）等。

以第39条为例。2015年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于依法保障律师执业权利的规定》[2]，其第7条规定：辩护律师要求会见的，看守所“应当及时安排会见。能当时安排的，应当当时安排；不能当时安排的，看守所应当向辩护律师说明情况，并保证辩护律师在四十八小时以内会见到在押的犯罪嫌疑人、被告人”。十一年后，草案第39条第2款将这一规则写入法律，表述为“保证辩护律师至迟在四十八小时以内见到在押的犯罪嫌疑人、被告人”。从“会见到”改为“见到”，增加“至迟”二字，核心规则未变。类似的升格不止一处：第98条“羁押期限即将超过依法可能判处的刑期”的表述，可在2016年1月最高人民检察院《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》[3]第17条第（三）项中找到几乎相同的文字；第88条审查逮捕“应当及时通知辩护律师，听取辩护律师的意见”，亦源于性：措施的种类要与目的匹配。第二层是必要性：“不得超过合理限度，而是同一原则的三个落点。陈瑞华教授多年来主张在刑事诉讼各阶段设立最高羁押期限，超过期限自动启动审查。[4]草案未采用此方案，而是选择与“可能判处的刑期”挂钩的相对上限。第66条为这一相对上限提供了原则基础。

其限度亦须正视。第66条是原则条款，没有独立的请求权基础。法院不会因为“违反比例原则”就撤销一个逮捕决定。它的用法是解释：当第81条的“社会危险性”有两种解释时，选与第66条相合的那一种；当第98条的“即将超过”有争议时，用第66条第三层去确定提前量。原则条款不能单独决定案件结果，但能让一个论证变得不可回避。

03制裁缺位：升格规则的实效困境

新增权利要看救济，升格规则要看制裁。草案在这两方面均有不足。

新增权利方面，部分有救济，部分则缺失。草案第49条规定了辩护人、诉讼代理人的申诉控告权，但被害人近亲属的抗诉请求权（草案第229条）被拒绝时如何救济，草案未规定；草案第174条第2款要求人民检察院将辩护人异议“记录在案并附卷”，亦未规定未记录或未附卷的程序性后果。升格规则方面，多数缺乏对应的制裁，尤以“逮捕—羁押—审查—释放”链条最为集中，下文结合最新司法数据具体展开。

最高人民检察院《刑事检察工作白皮书（2025）》显示，2025年全国检察机关不捕率34.1%（其中无逮捕必要不捕占44.1%），诉前羁押率从2020年的42.1%降至2023年的26.8%，捕后不起诉与无罪判决合计仅占捕后审结人数的0.29%。[5]三组数据分别对应草案第81条逮捕条件与第66条第2款比例原则、第95条与第95条之一羁押必要性审查机制、第98条羁押期限届满处理规则。羁押率的下降依靠政策推动与考核约束而非法律制裁；捕后纠错率仅0.29%，说明批捕决定一旦作出即具有事实上的终局性。草案在制裁配置上延续了这一路径：第95条将羁押必要性审查结论定位为“建议予以释放或者变更强制措施”，与第98条羁押期限届满“应当予以释放”形成同一判断的“建议—应当”口径落差；第123条第3款仅规定同步录音录像“应当及时提供”，未配置不提供的程序性后果。

规则虽然写清楚了，但后果却没有配置，这也构成了草案在“逮捕—羁押—审查—释放”链条上的一贯取向；其权力结构成因，本文第四部分另行展开。

04结构性局限：权力配置的未竟之业

草案的不足可分三层。

第一，权力配置的结构性缺陷尚未触及。

2019年“捕诉一体”改革后，同一检察官既负责审查逮捕又负责审查起诉，原侦查监督部门与公诉部门之间的内部制约随之消解。闵春雷教授很早就指出，逮捕权具有司法权属性，公诉权具有行政权属性，二者合一“根本上动摇了审查逮捕程序的正当性基础”[6]。草案第88条虽要求审查逮捕时“听取辩护律师的意见”，但听取意见者同时为批准逮捕者与后续公诉者；条文仅规定“听取”而未规定“回应”，辩护意见采纳与否在案卷中往往缺乏记录。第95条羁押必要性审查面临同样困境：审查主体通常即为原批捕主体，缺乏自我纠正的制度激励，“建议”而非“决定”的效力定位在捕诉一体格局下实效更受制约。此外，逮捕与羁押未作制度性分离，羁押期限与办案期限完全重合；侦查阶段亦未确立律师在场权。

第二，部分规则仅完成局部修改，制度配套尚付阙如。

其一，指定居所监视居住删去“无固定住处”入口，仅保留危害国家安全犯罪与恐怖活动犯罪两类，但保留情形缺乏批准标准、期限限制及救济程序等配套规定。

其二，法律援助前移至审查起诉阶段，但第35条第4款设为“可以”通知指派而非“应当”，权利实现取决于检察机关裁量。

其三，涉案财物处置独立成章，确立法庭调查、一并处置及异议程序，但异议机制不具有诉的构造：无独立诉讼请求、无对造当事人、无上诉权。

其四，认罪认罚具结书增设辩护人或值班律师在场及同步录音录像要求，辩方异议应当记录在案并附卷，但第201条“一般应当采纳”量刑建议的表述未作修改。龙宗智教授指出，完善该制度的关键在于诉讼资源配置的控辩平衡。他认为，捕诉一体使检察官同时掌握批捕权与公诉权，被追诉人在羁押状态下与同一检察官协商认罪认罚，自愿性的制度保障更为薄弱[7]。

其五，证人出庭新增“证言发生重大变化，前后不一致”情形，但拒不出庭者仅在“庭前证言的真实性无法确认”时方排除证言，扩张与限缩并存。

其六，草案第12条在原“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”之后增设“禁止有罪推定”表述，被普遍解读为向无罪推定原则的实质靠拢，但此次修改未同步调整条文的核心用语与结构。陈光中指出，与国际通行文本相比，第12条存在四方面差距：第一，将无罪推定的作用场域限定于法院审判阶段，未及于侦查、审查起诉阶段；第二，以“确定”取代“证实”，弱化了控方承担证明责任的规范内涵；第三，未使用“权利”表述，被追诉人难以据此主张程序性救济；第四，采取“不得确定有罪”的禁止性表述，缺少“应被视为无罪”的正面确认，为“疑罪从轻”“疑罪从挂”留下了空间。[8]在此基础上，现行法中的有罪推定痕迹亦未借本次修法予以清除：第120条第1款“如实回答”义务与第52条“不得强迫任何人证实自己有罪”之间的规范张力，第160条第2款身份不明被追诉者的无限期羁押，均属典型例证。草案第12条的修改因此仍属宣示性升格，尚未完成规范结构的实质转换。

第三，个别新增条文存在授权模糊或概念不明确的问题。

其一，草案第91条将“经济犯罪”纳入报捕期限可延长至三十日的范围，与危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪并列。然而“经济犯罪”并非法定概念，刑法分则第三章与第五章合计逾百个罪名，涉企案件均可纳入，边界不清。

其二，草案第199条将扰乱法庭秩序的罚款上限由一千元提高至一万元，并增设第三款，将规制范围延伸至“在法庭之外”扰乱“人民法院工作秩序”的行为。额度调整合理，但“法庭之外”与“法院工作秩序”均为不确定概念，存在扩大适用风险。

其三，草案第308条之一增设涉外刑事反制条款，规定我国有权对外国不当域外刑事管辖或歧视性限制措施采取反制。主体、条件、措施及程序均未界定，属于近乎空白的概括性授权，缺乏程序法应有的可操作性。

05完善建议

草案征求意见截止日期为2026年12月5日。本文第四部分所述结构性问题——批捕权司法化、逮捕与羁押分离、侦查阶段律师在场权——涉及宪法确定的权力配置格局与司法资源约束，非本次修法所能解决。第二层、第三层中的部分问题，如法律援助“可以”改为“应当”、删除认罪认罚“一般应当采纳”表述、界定“经济犯罪”概念等，涉及更深层的机构权限与政策平衡，亦非单纯文本修改所能推进。以下四条建议，着眼于草案内部的规范一致性与程序可操作性，属于在现行框架内应当修改且可能修改的内容：

第一，将第95条第1款的“建议”改为“应当”。草案规定人民检察院“对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施”，而第98条就羁押期限届满情形已规定“应当予以释放”。同一部法律中，同一判断（不需要继续羁押）在期限届满时产生释放义务，在必要性审查时仅产生建议效力，规范口径不一致。建议修改为：“经审查认为不需要继续羁押的，应当通知有关机关予以释放或者变更强制措施；有关机关应当在十日以内将处理情况书面通知人民检察院。”

第二，在第174条第2款后增加一款，规定辩护人异议应当告知犯罪嫌疑人。草案规定辩护人或值班律师认为无罪、对量刑建议有异议的，“可以向人民检察院提出，人民检察院应当记录在案并附卷”。记录在案系程序保障的必要环节，但尚不充分：辩方异议若仅存入卷宗而未告知被追诉人，认罪认罚的“自愿性”仍建立在信息不完整的基础之上。建议增加：“辩护人或者值班律师提出前款意见的，人民检察院、人民法院应当将意见内容告知犯罪嫌疑人、被告人，并记录在案。”

第三，修改第144条之三的先行处置程序，增设听取意见的前置程序。草案规定生鲜易损物品、临期票据、股票基金份额，经县级以上主要负责人批准即可出售变现，仅需“在处置前及时告知”当事人或近亲属。告知程序不等于同意程序。财产一旦变现，权属争议即从财物归属问题转变为价款分配问题，救济难度显著增加。建议修改为：“处置前应当及时告知犯罪嫌疑人、被告人或者其近亲属，并听取其意见；利害关系人提出异议的，应当暂缓处置，但鲜活易腐等不宜暂缓的情形除外。”

第四，将第12条修改为完整的无罪推定表述。草案在原条文之后增设“禁止有罪推定”，但仍保留“确定”用语与禁止性表述，未明确被追诉人的权利属性，也未将无罪推定的作用场域由审判阶段扩展至整个诉讼过程。建议参照《公民权利和政治权利国际公约》第14条第2款的通行表述，将第12条修改为：“凡受刑事控告者，在未依法证实有罪之前，应有权被视为无罪。”如此修改既完成本次修法已启动的规范升格，又为第52条“不得强迫任何人证实自己有罪”、第55条证明责任分配、第200条疑罪从无判决等既有派生规则提供统领性依据，消除规范体系内部的表述矛盾，属于纯文本层面即可推进的完善路径。

结语

此次修法完成了权利规范的体系化，未触动权力结构的司法化。被害人权利、辩护权、涉案财物处置规则均得到系统性整合；而所有涉及权力分配的条文均停留在“听取意见”“建议”“通知纠正”层面。结构性问题短期难解，批评应聚焦规范内部的一致性与程序的可操作性。

法律文本中每增加一个“应当”，即意味着多一次被主张的机会；但“应当”不会自动生效，它有赖于具体的辩护人在具体的案件中将其援引为主张，并要求权力一方作出回应。

[1] 《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》，中国人大网2026年11月6日公布，共55项修改，条文总数由308条增至324条。

[2] 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部：《关于依法保障律师执业权利的规定》，2015年9月16日发布。

[3] 最高人民检察院：《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》，2016年1月发布。

[4] 陈瑞华：《刑事诉讼法修改问题的宏观思考》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2025年第3期，第1-21页。

[5] 最高人民检察院：《刑事检察工作白皮书（2025）》，2026年3月发布。诉前羁押率数据另见最高人民检察院第一检察厅纪丙学在“审前羁押制度的理论创新与实践探索”学术研讨会上的发言（中国政法大学诉讼法学研究院，2026年3月31日）。

[6] 闵春雷：《论审查逮捕程序的诉讼化》，载《法制与社会发展》2016年第3期，第62-69页。

[7] 龙宗智：《完善认罪认罚从宽制度的关键是控辩平衡》，载《环球法律评论》2020年第2期，第5-22页。

[8] 陈光中：《再论无罪推定原则》，载《中国应用法学》2026年第5期，第1-12页。第12条与国际通行文本的四方面差距见该文第8-9页；有罪推定的制度痕迹见第9-10页；立法完善建议见第10-11页。

文章参考注释引证文献：

陈瑞华：《刑事诉讼法修改问题的宏观思考》

陈光中:《论无罪推定原则》

龙宗智：《完善认罪认罚从宽制度的关键是控辩平衡》

闵春雷:《论审查逮捕程序的诉讼化》