2025年6月30日 16:08 云南

 

邹洁律师

凌云律师事务所昆明办政府与公共法律业务中心Ⅰ部副主任

专注于政府及党政机关常年法律顾问、专项及行政诉讼等领域。

 

 

一、地方政府债务管理现状与问题溯源

 

 

（一）隐性债务的衍生逻辑

 

1.财政事权失衡的倒逼机制

 

2015年新预算法正式执行后，地方政府只有发行地方政府债券一条合法融资途径。

 

但因棚改货币化之后土地出让金快速扩容、政绩考核压力等，地方政府借助PPP模式、政府购买服务、政府投资基金，以及继续通过城投融资平台等方式突破预算约束、变相违规举债，隐性债务规模快速膨胀。

 

 

2.融资平台转型滞后

 

虽然近20年来,国有企业的工资体制、用人体制、分配体制，产供销管理方式、投融资体制等都发生了巨大变化，唯独改革伊始就提出的政企分离举步维艰。据审计署报告显示，仍有23%的融资平台公司存在政企不分现象。

 

一般情况下，地方政府融资平台会通过负债筹措资金以扶持地方基础建设、产业发展。在此过程中，若资金链断裂或难以偿债时，就必须通过背负新债偿还旧债，这种“拆东墙补西墙”的方式将进一步加大隐性债务规模；其次，地方政府融资平台无力承担债务时，地方政府不得不帮助平台筹措资金并偿还债务。据财政部通报的51个地方政府违规融资及隐性债务问责典型案例显示，就存在地方政府利用国有企业向非金融机构或金融机构借款、国投企业垫资建设、利用国有企业融资等，违规举债、增加政府隐形债务的情形。

 

 

 

二、51起典型案例的类型化分析

 

 

（一）违规模式六种典型样态

 

 

 

 

 

 

 

 

 

案例类型	具体表现形式	违规金额区间	处置结果示例
融资平台代政府举债	平台公司承接公益性项目贷款	5-20亿元	撤销平台公司融资职能
政府购买服务异化	将工程建设项目包装为服务采购	3-15亿元	追回资金并调整预算
PPP项目变相兜底	承诺固定回报或回购社会资本	8-30亿元	终止合同并处罚企业
土地出让收入挪用	以未来土地收益为还款来源举债	10-50亿元	调减年度土地出让计划
特许经营权质押	违规用供水、供热等收益权融资	2-10亿元	解除质押协议并问责
政府投资基金嵌套	通过母子基金结构放大杠杆	15-100亿元	责令整改并调整出资比例

 

（二）风险传导路径

 

1.财政风险到金融风险的转化

 

（1）债务置换引发的银行资产负债表恶化

 

传导链条：政府违规融资→平台公司获得低息贷款→银行信贷资产集中度超标→隐性债务违约→银行拨备覆盖率下降→资本充足率触及监管红线

 

典型案例：

 

华东某市地铁项目通过城投公司发行企业债融资12亿元（其中银行贷款占比70%），因土地流拍导致2022年产生3.2亿元利息违约。该债权占当地农商行资本净额的8.7%，迫使该行计提1.5亿元拨备，资本充足率从12.3%降至10.9%。

 

（2）金融工具嵌套放大风险敞口

 

操作路径：政府购买服务→资管计划认购→ABS证券化→同业拆借市场流通

 

风险倍增效应：

 

某省会城市将30亿元安置房项目包装为私募ABS产品，在银行间市场拆分流转，最终涉及23家金融机构，风险敞口扩大4.7倍。

 

2.金融风险到实体经济的渗透路径

 

（1）贷款收缩挤出中小企业融资

 

量化影响：

 

当地方政府隐性债务违约率上升1个百分点，辖区中小企业贷款增速可能下降2.8个百分点（基于2018-2022年省级面板数据分析）。

 

典型案例：

 

华北某地级市平台公司债务逾期后，当地银行对民营企业授信额度缩减35%，导致47家企业因流动性断裂停产。

 

（2）担保链传导引发区域性危机

 

传导模式：政府平台互保→担保公司代偿→民营企业资金链断裂→产业集群瘫痪

 

数据印证：

 

长三角某园区担保圈涉及12家平台公司，2021年其中1家出现债务违约后，7个月内引发区域性不良贷款率从1.2%飙升至5.8%。

 

3.跨区域风险传染的特殊形态

 

（1）财政担保链跨省传导

 

典型案例：

 

京津冀某产业园项目中，北京平台公司为河北县级政府提供融资担保，当河北方无法偿付时，北京平台代偿导致其自身债务率从78%跃升至132%，触发北京市人大启动财政重整程序。

 

（2）金融市场价格传导

 

传导路径：违约事件→信用利差扩大→企业发债成本上升→基建投资收缩

 

实证数据：

 

2022年某省隐性债务舆情事件发生后，全省城投债平均发行利率跳升127BP，7个市县推迟或取消157亿元债券发行计划。

 

4.时间维度的风险滞后效应

 

（1）财政支出周期错配

 

典型时滞：项目决策（第0年）→债务形成（第1-2年）→收益产出（第3-5年）→偿债高峰（第5-7年）

 

风险窗口：当偿债高峰遭遇经济下行期（如2023年某资源型城市遭遇大宗商品价格暴跌），财政偿付能力将下降30%-50%。

 

（2）政策调整时滞风险

 

典型案例：

 

某市2018年通过政府购买服务实施河道治理项目，2020年财预〔2020〕50号文禁止此类融资，但项目仍按原合同执行至2025年，形成8亿元“政策真空期”债务。

 

 

 

三、政府机关合规管理实务指引

 

 

（一）隐性债务整改的核心措施

 

1.全面摸底排查与动态监测

 

①建立隐性债务清单，逐笔核实债务来源、规模、用途及偿还来源。

 

②利用信息化平台（如财政部隐性债务监测系统）实现动态监控，定期报告债务变动情况。

 

2.严控新增隐性债务

 

①严守“红线”：严禁地方政府以任何形式变相举债（如假借PPP、政府购买服务名义融资）。

 

②金融机构责任：要求银行、信托等机构不得为地方政府违规项目提供融资支持。

 

③预算约束：坚持“先预算后支出”，新上项目必须纳入财政承受能力评估。

 

3.分类化解存量债务

 

①财政资金偿还：通过盘活国有资产、调整财政支出结构等方式逐步化解。

 

②债务重组与展期：与债权人协商延长债务期限、降低利率，或通过置换债券转换。

 

③市场化出清：对部分僵尸企业或低效项目，通过破产重整、资产证券化等方式处置。

 

④问责与追责：对违规举债的官员实施终身追责，强化地方主体责任。

 

4.优化财政体制与激励约束

 

①推动省以下财政事权与支出责任划分改革，减少基层财政压力。

 

②完善转移支付制度，向财政困难地区倾斜，增强基层偿债能力。

 

5.强化监管与问责机制

 

①财政部联合审计署、银保监会等部门开展专项督查，严查虚假化债、变相举债。

 

②将债务风险纳入地方政府绩效考核，实行“一票否决”制。

 

（二）预防隐性债务的合规实务要点

 

1.完善制度与标准

 

①严格执行《预算法》《政府投资条例》等法规，明确政府与市场的边界。

 

②制定PPP、政府购买服务等领域的正面清单和负面清单，禁止变相兜底承诺。

 

禁止性表述	替代方案
“政府安排财政资金偿还”	“项目自身收益覆盖本息”
“平台公司承担政府债务”	“市场化经营主体独立融资”

 

2.强化预算管理与限额控制

 

①所有政府举债必须纳入预算管理，实行全口径债务限额控制。

 

②新增债券发行需通过人大审议，确保用途合规（如公益性项目）。

 

3.规范融资渠道与行为

 

①融资平台转型：推动地方政府融资平台公司市场化改制，剥离政府融资职能。

 

②PPP合规性审查：确保项目具备运营内容，严禁“保底承诺”“回购安排”。

 

③政府购买服务负面清单：不得将建设工程、融资行为纳入购买范围。

 

4.加强项目全周期管理

 

①可行性论证：项目需符合国家战略，优先投向补短板领域，避免盲目投资。

 

②绩效评价：建立“借用管还”一体化机制，确保项目收益能覆盖成本。

 

5.建立风险预警与应急处置机制

 

①设置债务率、偿债率等指标，对高风险地区实施“红黄牌”预警。

 

②制定应急预案，必要时启动财政重整计划（如压缩开支、处置资产）。

 

6.加强跨部门协同与培训

 

①财政、发改、金融监管部门联动，形成监管合力。

 

②对基层干部开展合规培训，普及债务管理政策与法律风险。

 

四、结语

 

 

地方政府债务治理本质是发展模式的重构。在当前经济转型关键期，应当以“合规创造价值”为导向，构建“发展可持续、风险可控制、责任可追溯”的现代债务管理体系。建议地方政府以51起典型案例揭示的问题为契机，积极、自主进行全面摸底排查，进行制度完善，推动财政管理法治化水平整体提升。