涂川楠律师

云南凌云律师事务所昆明办政府与公共法律业务中心Ⅳ部主任、自然资源与生态环境法律专业委员会主任、行政复议与诉讼法律专业委员会

专注于自然资源与生态环境法律业务、行政复议和行政诉讼业务

引言

在我国财政体系的金字塔结构中，县级财政作为基层治理的核心单元，长期面临收入能力薄弱、支出责任繁重、债务风险累积的多重挑战。县域隐性债务作为这一治理图景的微观镜像，深刻映射出基层财政改革进程中的体制性矛盾。这一矛盾既体现在事权与支出责任划分不清晰以及“财权事权错配”导致的基层财政承压，也反映在融资平台运作不规范、偿债机制不健全等结构性问题上。据财政部数据，截至2023年末，全国地方政府隐性债务余额为14.3万亿元。2024年，中央层面首度明确，要求各地在2028年底前清零隐性债务。

在实践语境下，由于制度约束软化与监管机制滞后，部分地区为推进地方发展而采取违规举债等方式扩张财政支出规模，具体表现为相关资金向公益类及准公益类项目的集中投入。这种兼具发展驱动特征与合规性风险的资金配置模式，导致隐性债务风险持续累积，使其具有“合规性瑕疵与现实合理性并存”的特殊属性，成为“合理不合法”的制度性产物。作为地方政府在法定限额外通过违规担保、承诺回购等方式形成的债务，隐性债务具有显著的隐蔽性和期限错配特征。

随着融资平台债务逐渐到期，其隐含的债务风险也日益对地方财政构成压力，形成“借新还旧”的恶性循环。值得关注的是，隐性债务虽未纳入预算管理，但地方财政往往通过财政补贴、土地出让等方式变相兜底。这种“财政兜底”预期不仅扭曲市场定价机制，更加剧了地方财政的脆弱性。

实践中，部分县域通过债务“移库”“短期过桥”“变更资金科目”等方式掩盖风险，导致债务底数不清、责任主体虚化，形成“统计盲区”。2025年财政部通报案例也显示，内蒙古呼伦贝尔等地仍存在违规捆绑PPP项目、新建楼堂馆所等顶风作案行为，暴露部分地区政策执行存在选择性落实、变通式执行等问题，凸显持续强化监管刚性与制度执行力的必要性。

审计整改案例揭示，违规举债与债务拖欠问题，本质上是经济基础薄弱、土地财政退潮、平台造血功能匮乏等客观约束，与政绩考核偏差导致的虚假化债、数据造假等主观动因交织的结果。要在不改变债务责任的前提下妥善处理存量隐性债务，避免利息成本过高、流动性受阻带来新的风险，关键是通过体制机制改革，改善政府投融资生态，降低无效低效投资，提高政府投资效率，同时解决政府投资项目的资金来源问题。要破解这一治理难题，实现隐性债务治理的标本兼治，应开好地方政府规范举债融资的“前门”，划清政府和市场的边界。要实现预期目标，既需短期风险处置的精准施策，更要依赖财税体制改革、政绩考核体系优化、市场主体培育等系统性工程协同推进。

当前，针对隐性债务治理，中央打出“置换+监管+问责”的组合拳，将不新增隐性债务作为“铁的纪律”。同时，《2024年中央和地方预算执行情况与2025年预算草案报告》提出了“发展化债双轮驱动”的治理框架：

1.存量风险化解方面，要求地方政府制定实施精准化债方案，有序推进隐性债务置换，科学统筹置换优先级与年度计划，强化再融资债券全周期管理，杜绝政策执行异化与道德风险；

2.在增量风险防控层面，明确将“零新增隐性债务”作为刚性约束，严格政府投资项目预算管理，建立违规举债“全链条”问责机制，遏制“前清后欠”现象。特别强调隐性债务化解与融资平台转型的协同推进，通过剥离政府融资功能、重构市场化运营机制，实现从债务处置主体向市场竞争主体的角色转换，同时严禁企事业单位异化为新型融资平台，从源头阻断隐性债务新增路径。配套措施要求健全债务监测预警体系，构建统一规范的长效监管制度，推动债务治理从运动式化解向制度化防控转型。

这一思路落实到实践中，呈现为短期通过债务置换、资产盘活、重组等“应急手术”拆解存量雷区，长期则推进财权事权匹配改革、重塑平台功能定位、构建市场化约束机制，实现从“被动化债”向“主动防债”的范式升级。

在2028年隐性债务“清零”目标的刚性约束下，过往因法规细则缺失导致的“隐性担保”泛滥、“抽屉协议”横行的治理困局，正迎来变革。随着监管体系的穿透式升级与问责机制的刚性落地，曾经滋生“制度套利”的灰色空间将被挤压。这场关乎基层治理根基的改革，不仅需要债务置换、机制重构的“组合拳”，更呼唤财政体制、政绩考核、金融监管的系统性重塑。唯有以刀刃向内的勇气破除“发展-债务”的恶性循环，方能在县域层面构建起权责清晰、风险可控的现代财政体系。