决策与立法参考第六期 | 地方政府违规化债的认定标准与应对策略研究

张晓辉律师

凌云律师事务所昆明办副主任、金融法律业务中心Ⅱ部主任

主要从事政府、国资国企法律顾问服务、企业投融资等法律事务，执业以来长期为昆明市人大常委会安宁市人民政府、宜良县人民政府、东川区人民政府、怒江州国资委(财政局)等政府机关和央企、各级国企和金融机构提供法律服务，具有较好理论水平和实务经验。

引言

地方政府债务问题是中国经济高质量发展中不可忽视的风险点。近年来，尽管中央通过《中华人民共和国预算法》和一系列政策文件构建了债务管理框架，但隐性债务、违规举债等问题仍屡禁不止。2025年财政部通报的典型案例显示，多地通过虚假化债、变相融资等手段规避监管，导致债务风险持续累积。本文通过分析违规化债的认定标准、深层动因及应对策略，探索构建长效治理机制的可能路径。

一、违规化债的认定标准体系

（一）法律与政策界定

依据《中华人民共和国预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等文件，地方政府违规化债行为可归纳为五类：

第一类是预算外举债，即地方政府通过企事业单位名义绕开发债程序，以委托代建、融资租赁等方式变相融资。例如，某县级政府以医院采购设备名义向信托公司融资5亿元，实质用于市政道路建设。

第二类是违规担保承诺，常见于PPP项目和政府购买服务中。例如，某年审计发现，某市在污水处理PPP项目中承诺社会资本方一定的年化收益，并通过财政预算安排隐性兜底。

第三类是债务资金挪用，例如，某省曾将专项债券资金违规投入商业地产开发，导致公益性项目资金链断裂。

第四类是虚假化债操作，包括借新还旧、删除债务台账等。某市曾通过“资产置换”名义将债务移出监管系统，但实际偿债责任未解除，债务风险依然存在。

第五类是数据瞒报，如某县在债务风险事件发生后，迟报债务信息达6个月，导致风险处置窗口期延误。

（二）隐性债务的判定标准

隐性债务的认定需满足三大核心特征：

1.政府信用背书：融资决策由地方政府主导，且相关协议中隐含了财政还款相关承诺。例如，某开发区管委会与城投公司签订协议，约定以土地出让收入优先偿还贷款本息。

2.公益性项目关联：资金投向缺乏现金流覆盖的基建或公共服务领域。某市地铁建设项目因票价收入不足运营成本的30%，形成隐性债务120亿元。

3.财政资金偿债：偿债来源依赖土地出让、财政补贴等政府性收入。某县工业园区通过虚构税收返还协议，将财政预算资金转化为债务偿还来源。

（三）司法实践中的争议焦点

在司法裁判中，违规化债行为的认定常面临两大难题：

1.政企责任边界模糊：城投公司举债是否代表政府意志？2022年最高人民法院判例指出，若融资协议加盖政府公章或会议纪要明确政府偿债义务，即可认定为违规债务。

2.合同效力认定：某省高院在审理某起政府购买服务合同纠纷时，认定“固定回报条款”因违反《中华人民共和国预算法》强制性规定而无效，但已支付资金需按不当得利返还。

二、违规化债的深层动因

（一）政绩考核与财政压力的双重驱动

基层政府面临“GDP锦标赛”压力，举债投资成为短期内拉动经济增长的捷径。研究显示，债务规模每增长10%，可提升当地GDP增速0.8个百分点，但同时也使财政偿债率上升3.2%。此外，县级政府承担了75%以上的公共服务支出责任，但自有财力仅覆盖40%，收支缺口迫使地方政府寻求预算外融资。

（二）监管套利与制度漏洞

政策执行中的“灰色地带”为违规操作提供空间。例如，PPP项目财政支出责任不得超过一般公共预算支出10%的“红线”，但多地通过虚增一般预算收入、拆分项目包等方式规避限制。金融机构的共谋行为同样突出，某商业银行设计“理财资金+信托通道”结构，帮助地方政府绕开债务限额管理。

（三）债务治理工具局限性

现有风险预警体系依赖债务率、偿债率等静态指标，难以捕捉流动性风险、区域传染等动态变化。2021年某地城投债违约前，其债务率指标仍处于“绿色安全区”，但短期债务占比高达70%，流动性危机一触即发。此外，问责机制震慑力不足，例如，在2023年处理的涉事责任人中，仅12%涉及党政“一把手”。

三、应对策略：制度、市场与技术的协同治理

（一）制度强化：构建全链条监管体系

1.立法突破：推动《地方政府债务法》立法，明确举债“正面清单”，禁止政府融资平台新增公益性项目融资。

2.穿透式监测：整合财政、审计、银保监数据，建立全国统一的债务监测平台。某省试点“区块链+债务监管”系统，实现债务数据实时上链，以确保数据的不可篡改性。

3.终身问责：将债务审计嵌入领导干部离任程序，对违规举债实行“倒查20年”。2024年，某市对前任市长10年前的违规担保行为进行了追责，此举产生了强烈的震慑效果。

（二）财政改革：优化收支结构与债务重组

1.开源节流并举：

1）培育新能源汽车、数字经济等新兴税源。浙江省通过债务置换资金投入产业升级，从而带动了税收年均增长12%。

2）压缩非刚性支出。2024年全国多地削减了20%-30%的“三公”经费，严控楼堂馆所建设。

2.债务置换工具创新：

1）通过发行特殊再融资债券用于置换隐性债务。2023-2024年全国累计发行1.5万亿元，节约了利息支出4000亿元。

2）推广REITs（不动产投资信托基金）。广东省通过水务资产证券化，成功回笼资金127亿元，有效化解了对应债务

（三）市场化转型：推动平台公司与项目升级

1.城投平台分类改革：

1）经营性平台剥离政府信用背书，转型为市场化国企。贵州省遵义道桥集团通过引入战略投资者进行资产重组，将资产负债率从85%降至68%。

2）公益性平台整合为“公共事业运营公司”，采用政府购买服务来替代直接融资。

2.PPP模式重构：建立“按效付费”机制。某市污水处理项目将30%的财政支付与水质达标率挂钩，倒逼运营效率提升。

3.推广EOD（生态环境导向开发）模式。江苏省将污染治理与周边土地增值收益捆绑，实现了项目现金流自平衡。

（四）风险缓释：建立多层次应急机制

1.省级债务平滑基金：浙江省设立200亿元基金，通过短期拆借、担保增信等方式为高风险地区提供了流动性支持。

2.市政破产试点：在财政重整地区试行债务重组程序，明确“公共服务优先于偿债”原则，保障民生支出底线。

四、典型案例解析与经验启示

（一）浙江“三同步”化债模式

通过债务置换、资产盘活与产业升级联动，浙江省将短期债务占比从62%降至45%。具体路径包括：通过发行再融资债券置换高成本非标债务；将闲置政府办公楼、停车场等资产证券化；引导债务资金投向数字经济、智能制造等高附加值产业，形成“债务化解—资产增值—税收反哺”的良性循环。

（二）贵州高风险地区债务重组

对遵义道桥等平台实施“债务展期+资源置换”组合拳：将156亿元银行贷款展期20年，前10年仅付息不还本；将茅台酒厂部分经销权、景区经营权注入平台公司，提升自身造血能力。

重组后，平台年均利息支出减少15亿元，债务风险等级从“红色”降至“黄色”。

（三）广东REITs创新实践

发行全国首单“碳中和+乡村振兴”双标签REITs产品，募集资金35亿元用于农村污水治理。项目通过使用者付费（农户污水处理费）、碳汇交易收益、财政补贴三重现金流覆盖债务，其融资成本较普通专项债低1.5个百分点，为可持续化债提供了新思路。

五、长效机制构建与发展展望

1.债务治理与空间规划融合：将债务风险评估纳入国土空间规划审批环节。某市因债务率超标，被暂停地铁建设规划审批，进而倒逼政府优化投资结构。2.培育专业债务管理机构：发展第三方债务评估、重组服务机构。某省引入专业会计师事务所参与债务审计，以提升处置专业化水平。

3.数字化治理升级：应用区块链技术实现债务凭证化。某市通过试点“智能合约”，以自动执行偿债资金划转，降低了人为干预风险。

六、结论

化解地方政府违规化债风险需坚持“短期应急”与“长效治理”并重。通过制度完善堵住监管漏洞、通过市场化改革提升偿债能力、通过技术创新强化风险预警，最终构建“借得规范、用得高效、还得及时”的债务治理新格局。这不仅关乎财政金融安全，更是推进国家治理现代化的重要突破口。

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