引言

现行《企业破产法》2007年施行，至今已近二十年，一直是处理破产法律事务的“主心骨”。但法律天生带有滞后性，经济社会发展跑得快，一些新出现的实务问题，老办法明显不够用了。其间最高人民法院陆续出台了不少司法解释，想跟上形势，可实际问题还是有的解决不了、有的各地标准不一。所以，改革现行破产法的呼声一直很高。2025年9月，全国人大常委会法制工作委员会就《企业破产法（修订草案）》公开征求意见，既是对法律中不适应现行破产实务的部分作出调整，也是对那些长期争议的问题尝试给出答案。但意见征求结束至今，修订草案仍未正式颁布。在这种情况下，如何解开眼下房地产企业破产的“疙瘩”，就显得格外要紧。

虽然保交楼政策实际已进入尾声，但市场上仍有“恒大系”烂尾楼这类牵动一地乃至全国的房地产企业破产和烂尾楼续建问题。这份纪要（即最高人民法院2026年9月4日印发的法〔2026〕137号《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》）的推行，在《企业破产法》修订版正式出台生效之前，会起到承上启下的作用，对其他类型企业破产程序审理也具有重要的参考意义。

下面，我结合纪要的核心内容、自己办破产案件的经验教训，以及现行的相关法律规定，对纪要作一次简要解读。文章会大量涉及法律条文的简要陈述，需要查证的读者可自行查阅原文。

作者 | 昆明办公室  张晓山  

01 虽迟但到：这份纪要到底管不管用

纪要只是一次座谈会形成的共识，不是法律，也不是司法解释，本身没有法律层面的强制效力。但结合此前发布的《九民纪要》《全国法院破产审判工作会议纪要》《强制清算座谈会纪要》来看，这份纪要对房地产企业破产的实务处理和法律适用，分量相当重，甚至可以说具有“标杆”式的指导意义。它的性质是规范性文件，目的是统一裁判思路、规范法官的自由裁量权，并指导管理人实务中的具体工作开展，意义是重大的并积极的。

02 总体要求：既要依法办，也要保稳定

纪要重申了房地产企业破产处置的核心：既要依法处置，又要看到这类案件牵涉维稳的特殊性。同时强调党的绝对领导，以及各级政府与法院在处理房地产问题时的协调统筹作用，要求把维护人民利益放在首位，结合企业实际状况选择合适的破产程序，有效化解可能引发的各种问题，并服务于当前房地产市场的中央政策和后续推进。

03 管辖和管理人指定：谁来受理、谁来管

（1）破产管辖以项目所在地为核心原则。现行破产法对企业破产一般以注册地、并结合工商登记级别确定管辖。纪要对此作了补充和调整：考虑到房地产项目与注册地通常在同一区域，明确由项目所在地确定管辖法院，不再受制于企业的工商登记级别；同一设区的市内项目分属不同区的，统一由该市中级人民法院受理。举个例子：某企业在昆明市官渡区市场监管局登记，原本应由官渡区人民法院受理，但如果它的项目既在官渡区又在西山区，就应当由昆明市中级人民法院受理。纪要还为全国性房地产企业确定了依据——“房地产总部企业破产的，一般由其住所地法院管辖”，恒大破产案就是典型。

（2）关联破产要慎用。对房地产企业的关联破产（实质合并），纪要的口子收得更紧，但也没有完全禁止，而是设置了协商、备案、报请指定等前置程序。

（3）管理人指定要公开、公平、公正，前期政府参与的清算组可以成为管理人。纪要重申了选聘的公开公正性，明确了竞争方式和随机指定方式的合法以及过程监督要求的重要，这与云南省高院近期推进的管理人工作规定思路相近。纪要同时明确，房地产企业破产前政府参与协调至关重要，前期由政府人员和具备资质的律师事务所等具有管理人资质的机构共同组成的清算组，可以被指定为管理人，这一点把实务中大量存在的清算组前期处理明确合法化。

（4）预重整临时管理人和破产后管理人的衔接：过去在庭外重组或预重整阶段，主要债权人或债务人聘请的中介机构做了临时管理人或类似管理人的工作，能否直接转为破产阶段的管理人，各地法院做法不一；这次纪要明确了这条路走得通，有效保障了前期已经投入并推动预重整或庭外重组事务的机构的相关利益及积极性，也可有效推进预重整或庭外重组案件的适用推广，减轻法院受理和审理破产案件的难度及困难。

（5）生效法律文书的物权效力进一步强化。实务中，相关资产证件丢失或者因种种原因补办不了的，纪要明确可以凭法院批准或确认的生效法律文书，办理过户或者移交手续。

（6）刑民交叉案件的资产权属划分。对涉及刑事案件的债务人，管理人对其合法所有的财产可依法处置，这对缓解“因刑事问题导致破产程序推进迟缓甚至停摆”有现实意义。但怎么区分资产、怎么处置，纪要只给了原则，具体操作性仍显不足。

04 债务人财产认定：那些是债务人的财产

（1）2002年施行的《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》仍然有效，但部分条款不再适用。纪要让人眼睛一亮的地方，就是重新提到了这个规定。众所周知，该规定自2002年7月18日由最高人民法院审判委员会第1232次会议通过，2002年9月1日起施行。此后最高院又陆续颁布了相关解释和批复，这个规定到底还有没有效，在纪要出台前一直模棱两可，最高院在相关案件中的态度也不够清晰。这次纪要明确提出该规定，本人认为在最高院看来该规定可以有效适用，只是明确了第七十一条第五项、第六项不再适用（适用时当然还要结合后续司法解释以及“新法优于旧法”的原则综合判断）。而不再适用的这部分，恰恰是破产实务中争议最大的地方：比如以物抵债后已经占有房屋，或者房屋已经交付的，这部分资产算不算债务人财产？以往案件中，相关权益人常拿这一条来主张权利，这与房地产企业破产中保障商品房消费型购房人以及破产期间公平清偿的原则存在价值冲突。纪要这次态度很明确：除法律另有规定外，这类情形下的资产属于债务人财产。

（2）破产前为续建而投入的投资，有了保障。烂尾楼实务中，为维护社会稳定、落实中央保交楼保交房政策，常常在企业进入破产前就由其他主体先行施工续建。但按照破产法，管理人对尚未履行完毕的合同享有单方解除权，前期进场的续建施工主体面临合同不确定性，导致房地产项目对投资人的吸引力不足。这次纪要明确管理人不得解除，相当于给续建项目——房地产企业破产中最核心的问题——的前期投资打了一剂强心针。

05 购房人权利保护：纪要的“重头戏”

（1）管理人有权解除破产受理时未缴清全部房款的购房合同，已交房款及相关权益按普通债权认定。这其实是个老生常谈的问题。最高院先后出台的购房人优先权批复等规定，对此已有比较清晰的权利保障安排，但实务中对“只交了部分款项的购房合同被解除后，这笔购房款算什么性质的债权”，处理方式五花八门：有的出于维稳等考虑认定为优先权，有的认定为普通债权。这次纪要明确属于普通债权（纪要第17条：破产期间续建交付但业主未缴清款项的，管理人可以解除合同，相关购房款按普通债权认定），给后续债权确认之诉的法律适用指明了方向。肯定会有人问：这是否与最高院此前《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》中的购房款优先权冲突？我认为不冲突。因为该批复中购房款优先权的前提是“房屋不能交付且无实际交付可能”。房地产企业破产的核心恰恰是房屋续建，如果已有相关方案或者法院文件批准续建，就说明有交付可能（纪要第17条也体现了这一精神），至于什么时候建好暂且不论，此时无论是购房人解除还是管理人解除合同，对应款项本身就不符合优先权批复的条件。但要注意：已缴清全款的除外（这也与批复第二项的精神一致）。

（2）拆迁户的权益，参照商品房消费者予以保障。房地产开发过程中会涉及大量征收拆迁户，加之以往规定不明确，多靠法律理论或者原则精神处理。本次纪要明确，可以参照《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》中关于商品房消费者权利保护的原则处理。

（3）一房多卖的，非顺位在先的购房人，其购房款权益也优先保障。纪要第16条延续了商品房消费者权益保障的核心逻辑，对一房多卖情形下的消费型购房人同样给予优先权保护；非商品房消费者的，按普通债权处理。

（4）已经购买并占有房屋的购房人，可以继续享有房屋物权类权益。纪要第12条针对的是这样的现实：房地产企业破产时，业主里既有买住宅的，也有买商铺、公寓的。操作中，管理人为了增加债务人资产价值，或者因为法律没有明确规定，往往“一刀切”地全部收回，或者认定为非商品房消费型权利人而不给予优先保障，导致这类案件的社会稳定风险明显上升，影响地方经济和社会发展。纪要给出的思路很明确：破产前已签订合法有效的书面合同、房屋已经交付并被合法占有的，管理人不得解除，当然结合纪要其他内容，还需以满足全款交付为前提。纪要还列举了“是否交付钥匙、是否办理物业入住”等如何认定实际支配占有的情形。

（5）以物抵债要分“履行期届满前”还是“届满后”，保障程度差别很大。房地产快速发展时期，因对外借款融资产生了大量以物抵债问题。纪要明确：除破产法规定的管理人可撤销情形外，抵债债务可以认定为房款对价；同时参照《九民纪要》第44条，明确在符合相关条件时认定有效并依法保护，管理人不得随意解除。而对于债务履行期届满前签订的以物抵债、流质条款以及让与担保等非典型担保，则一如既往地与《九民纪要》和担保制度解释保持一致，不认可其物权性权利，相关抵债人按原基础债权申报，列入普通债权。

（6）购房合同解除的，业主可以一并解除按揭合同；银行的贷款不仅可就已办理抵押登记的抵押财产优先受偿，不足清偿部分还可参照商品房消费型购房人的顺位受偿，未受清偿部分不得再向购房人主张。房地产中大量存在银行按揭问题，“房子没拿到还得还贷款”是老百姓抱怨最多的事，管理人处理这类债权也棘手。这次纪要首次明确：破产中若房屋不能续建或者没有续建可能，银行债权未能清偿的部分，除了对已办理抵押登记的抵押物优先受偿外，还享有与原购房人同等的优先清偿顺位，而购房人不再就银行在破产中未受清偿的部分承担责任。这也是对这类问题的第一次尝试性处理。但要注意，这一规则只在破产语境下适用，企业尚未破产时的按揭合同纠纷，仍应遵守其他民事法律规范。

06 债权申报：怎么报、怎么算票

（1）购房人可以申报“交付房屋”和“办证”，管理人应当单独登记、单独设置表决组，表决额按已付房款确定。房地产企业破产中，最让管理人头疼的就是购房人的债权怎么登记、怎么认定。因为债权人诉求不同，而企业破产法规定的债权处理又主要针对金钱债权，管理人在收到购房人“交房＋办证”的申报时，往往不好登记，也不好统计表决票数：有的登记为交付和办证的物权主张，有的只登记房款的金钱债权，有的两者结合，各家管理人做法千奇百怪，既难平衡债权人的申报权益，又给后续债权人会议表决带来困难，法律标准也不统一。纪要这次明确了：购房人申报交付并办证的，应当单独登记、单独设置表决组，表决权按已付房款金额确定，为后续处理指明了方向，也减轻了管理人法律适用和推进程序的困难。

（2）购房人主张的违约金等非房款债权，不得冲抵任何购房款。过去在破产清偿中，购房人常提出用违约金等非房款债权冲抵应缴购房款，纪要明确规定不得抵销，给管理人的沟通处理提供了明确依据。

（3）实际施工人可享有优先受偿权，农民工工资作为职工债权。在承包人或转包人破产时，实际施工人的相关债权在工程范围内享有优先受偿权，未清偿的农民工工资享有职工债权的清偿待遇，与现行农民工保障制度的出发点一致。但要注意：在开发企业破产中，实际承包人虽然可以申报债权（可以与承包人一并申报），但没有表决权。

07 续建及融资：钱从哪来、工怎么开

（1）对原施工单位负责人及相关人员，可以罚款、拘留。现实中，原施工方常因为已产生的工程款没有处理或者没得到认可的处理方案，采取不移交资料、不移交施工现场等做法。以往管理人只能靠协商或者诉讼推进续建，这次纪要首次明确：经管理人申请，法院可以强制移交，并予以相应处罚；由此造成的损失，也不是与其无关、可以高高挂起。对当下的续建实务，这无疑是强烈信号——必须把项目续建依法维护社会稳定放在首位。

（2）破产前投入的保交楼资金，共益性得到确认。为及时处理烂尾楼问题，中央先后出台保交楼、保交房政策并提供专项资金支持。但项目续建初期，企业尚未进入破产程序，续建也尚未完成，这笔资金到底算破产债权（受理前发生的款项）还是共益债务，在破产一开始就格外棘手。管理人的普遍做法，是通过认定“尚未履行完结合同的继续履行”，提交债权人会议审议，来确定破产前已投入资金的共益性，从而保障保交楼资金“先进先出”的安全。现该纪要第26条明确了比照共益债务随时清偿，也为管理人这一主流处理方式赋予了合法性。

（3）欠缴的土地出让金，参照税款类优先债权顺位。这一规定一方面保障了国有财政资金安全，另一方面也确定了土地出让金的优先性，解决了现实中大量被当作普通债权、导致国家和公共利益受损的问题。

08 破产财产处置：政府收回土地后，抵押权还在不在

政府无偿收回地块的，该地块上已设定的土地抵押继续有效。这个问题的实质是：抵押人不再持有土地时，抵押权人并无过错，其合法权益要不要保？现在的意见很明确：已设定的抵押不得注销，抵押权人的合法权益不会因为政府无偿收回土地而消灭。

09 问责：该中止不中止的，上报最高院

破产受理后，该中止执行、解除保全而不中止不解除的，可以层报最高人民法院。破产案件受理后，一直困扰管理人的还有债务人资产被外地法院查封保全的问题，虽然破产法及相关解释明确规定应当中止执行、禁止超标的查封，但实践中多数情况是：管理人或受理破产的法院去协调后，相关查封法院总能找出各种理由不中止、不协助解封，导致破产期间资产管理和处置难以推进，甚至出现破产后程序走不下去的境地。纪要这次明确：就此情形可以立即层报最高院，由最高院的审务督察部门、纪检监察部门开展问责，这类问题后续有望得到根本解决。

结语

综上，该会议纪要在新破产法颁布实施前，针对现有实务处理经验给与了相关肯定，针对部分争议问题给出了现实有效的处理思路，对于破产案件中较为复杂的房地产破产案件的破产审理具有重要的指导规范价值及意义，同时，对于其他类型企业破产亦有重大参考价值，虽然我国现行破产法律规范尚有待健全之处，但此次最高院释放的信号，亦是积极及有效的及具有建设意义。

参考文献

《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》涉及法规主要条款：

一、企业破产法及相关司法解释

1. 《中华人民共和国企业破产法》

第十九条（保全措施解除与中止执行）

“人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。”

第二十五条第一款第五项（管理人职责）

“管理人履行下列职责：……（五）在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业；……”

第二十六条（第一次债权人会议前，管理人决定继续营业的许可）

“在第一次债权人会议召开之前，管理人决定继续或者停止债务人的营业或者有本法第六十九条规定行为之一的，应当经人民法院许可。”

第三十条（债务人财产范围）

“破产申请受理时属于债务人的全部财产，以及破产申请受理后至破产程序终结前债务人取得的财产，为债务人财产。”

第三十一条（破产申请前一年内可撤销行为）

“人民法院受理破产申请前一年内，涉及债务人财产的下列行为，管理人有权请求人民法院予以撤销：
（一）无偿转让财产的；
（二）以明显不合理的价格进行交易的；
（三）对没有财产担保的债务提供财产担保的；
（四）对未到期的债务提前清偿的；
（五）放弃债权的。”

第三十二条（破产申请前六个月内个别清偿可撤销）

“人民法院受理破产申请前六个月内，债务人有本法第二条第一款规定的情形，仍对个别债权人进行清偿的，管理人有权请求人民法院予以撤销。但是，个别清偿使债务人财产受益的除外。”

第三十三条（无效行为）

“涉及债务人财产的下列行为无效：
（一）为逃避债务而隐匿、转移财产的；
（二）虚构债务或者承认不真实的债务的。”

第三十四条（追回债务人财产）

“因本法第三十一条、第三十二条或者第三十三条规定的行为而取得的债务人的财产，管理人有权追回。”

第三十五条（追回出资）

“人民法院受理破产申请后，债务人的出资人尚未完全履行出资义务的，管理人应当要求该出资人缴纳所认缴的出资，而不受出资期限的限制。”

第三十六条（追回非正常收入）

“债务人的董事、监事和高级管理人员利用职权从企业获取的非正常收入和侵占的企业财产，管理人应当追回。”

第四十条（抵销权）

“债权人在破产申请受理前对债务人负有债务的，可以向管理人主张抵销。但是，有下列情形之一的，不得抵销：
（一）债务人的债务人在破产申请受理后取得他人对债务人的债权的；
（二）债权人已知债务人有不能清偿到期债务或者破产申请的事实，对债务人负担债务的；但是，债权人因为法律规定或者有破产申请一年前所发生的原因而负担债务的除外；
（三）债务人的债务人已知债务人有不能清偿到期债务或者破产申请的事实，对债务人取得债权的；但是，债务人的债务人因为法律规定或者有破产申请一年前所发生的原因而取得债权的除外。”

第一百一十三条（破产财产清偿顺序）

“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：
（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；

（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；
（三）普通破产债权。
破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。
破产企业的董事、监事和高级管理人员的工资按照该企业职工的平均工资计算。”

2. 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》

第一条（债务人财产认定）

“除债务人所有的货币、实物外，债务人依法享有的可以用货币估价并可以依法转让的债权、股权、知识产权、用益物权等财产和财产权益，人民法院均应认定为债务人财产。”

第二条（不应认定为债务人财产的情形）

“下列财产不应认定为债务人财产：
（一）债务人基于仓储、保管、承揽、代销、借用、寄存、租赁等合同或者其他法律关系占有、使用的他人财产；
（二）债务人在所有权保留买卖中尚未取得所有权的财产；
（三）所有权专属于国家且不得转让的财产；
（四）其他依照法律、行政法规不属于债务人的财产。”

第四十四条（禁止抵销情形）

“破产申请受理前六个月内，债务人有企业破产法第二条第一款规定的情形，债务人与个别债权人以抵销方式对个别债权人清偿，其抵销的债权债务属于企业破产法第四十条第（二）、（三）项规定的情形之一的，管理人在破产申请受理之日起三个月内，向人民法院提起诉讼，主张该抵销无效的，人民法院应予支持。”

3. 《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》

第七十一条第五项、第六项（已明确不再适用，原文为旧规，此处不再罗列）

二、民法典及司法解释

4. 《中华人民共和国民法典》

第五百六十三条（合同法定解除权）

“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；
（五）法律规定的其他情形。
以持续履行的债务为内容的不定期合同，当事人可以随时解除合同，但是应当在合理期限之前通知对方。”

第五百六十三条第三项（经催告后仍不履行，合同解除）

（同第五百六十三条第三项，见上）

第五百六十三条第四项（因违约导致合同目的不能实现，合同解除）

（同第五百六十三条第四项，见上）

5. 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》

第五十二条第二款（抵押预告登记效力）

“当事人办理抵押预告登记后，抵押人破产，经审查抵押财产属于破产财产，预告登记权利人主张就抵押财产优先受偿的，人民法院应当在受理破产申请时抵押财产的价值范围内予以支持，但是在人民法院受理破产申请前一年内，债务人对没有财产担保的债务设立抵押预告登记的除外。”

三、商品房买卖及消费者权利保护

6. 《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》（法释〔2023〕1号）

“建设工程价款优先受偿权、抵押权以及债权之间的清偿顺序，适用《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第三十六条的规定。

商品房消费者以居住为目的购买房屋并已支付全部价款，主张其房屋交付请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。只支付了部分价款的商品房消费者，在一审法庭辩论终结前已实际支付剩余价款的，可以适用前款规定。

在房屋不能交付且无实际交付可能的情况下，商品房消费者主张价款返还请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。”

7. 《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》

第二十条 因商品房买卖合同被确认无效或者被撤销、解 除，致使商品房担保贷款合同的目的无法实现，当事人请求解除 商品房担保贷款合同的，应予支持。

第二十一条 以担保贷款为付款方式的商品房买卖合同的 当事人一方请求确认商品房买卖合同无效或者撤销、解除合同 的，如果担保权人作为有独立请求权第三人提出诉讼请求，应当 与商品房担保贷款合同纠纷合并审理；未提出诉讼请求的，仅处 理商品房买卖合同纠纷。担保权人就商品房担保贷款合同纠纷另 行起诉的，可以与商品房买卖合同纠纷合并审理。 商品房买卖合同被确认无效或者被撤销、解除后，商品房担 保贷款合同也被解除的，出卖人应当将收受的购房贷款和购房款 的本金及利息分别返还担保权人和买受人。

四、其他相关法律及司法文件

8. 《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》

9. 《最高人民法院关于进一步加强廉政风险防控提高破产审判质量的意见》